唐朝延續了隋朝的地方行政區劃，實行的是州-縣兩級制。唐朝時期，山東地區被劃分為14個州以上，共有80多個縣，總體構成了現代山東行政區域的框架。

唐高祖武德4年（621年），唐高祖設定登州。登州治所設於文登，下轄文登、觀陽兩個縣。但此時，戰亂頻繁，登州的行政區管轄範圍和治所也並不確定。比如兩年之後，觀陽就劃歸了牟州，而清陽、廓定兩縣又被劃給了登州。唐太宗貞觀元年（627年），登州的行政區劃被取消，一直到武則天時期的如意元年（692年），重新設定登州府，以黃縣、文登和牟平三縣作為轄區，以黃縣作為治所。到了唐中宗時期的神龍三年（707年），蓬萊設縣。而蓬萊縣，正式在黃縣基礎上設定，因此登州府的治所自然由黃縣變為蓬萊。在唐睿宗時期的先天二年（712年），蓬萊縣又更名為黃縣。天寶元年（742年），開始實行郡、縣兩級制，登州變為東牟郡。在唐肅宗時期乾元元年（758年），郡、縣制停止實施，東牟郡重新更名為登州，治所依舊在蓬萊，下轄蓬萊、黃縣、文登、牟平等4縣。

因此，登州治所並不是一步一步遷到蓬萊，而是自公元692年開始，一直就設在蓬萊（黃縣），只不過由於行政區域的更名，讓人產生了登州治所一直在更改的錯覺。