漢末的黃巾起義主力雖被鎮壓了，但是餘部仍在各地活動，為了徹底平息起義，漢天子聽從劉焉建議，改刺史為州牧，真正掌管一州的軍政大權，成為地方的最高軍政長官。

東漢共用十三州，行政地位和今天的省差不多，面積大小不一。州牧權力很大，兼有行政、司法、立法、軍事和外交等多種權力，相當於今天的省委書記兼省長兼軍區司令和政委，甚至比上述的權力還大，因為州牧可以招募軍隊和任免官吏，並且稅務歸自己管轄，可以算上一獨立的王國，只是名義上聽命於東漢政府罷了。

至於刺史就相當於副省長、副書記兼副司令、政委之類的了，但是如果沒有州牧，刺史的權力就和州牧差不多了，畢竟山中無老虎。

太守就是市長、市書記之類的了，但是也兼管軍隊。

比如冀州牧袁紹、荊州牧劉表等，看看記述就知道他們的權利有多大了，他們聽從東漢政府是給東漢政府面子，不聽從也無甚事端。又比如諸葛亮他兼任益州牧和丞相，就基本上把劉禪架空了。

州牧、刺史、太守之所以權力大，有一個重要的的方面就是他們可以控制軍隊，所謂槍桿子裡出政權。有軍隊，就有了對抗中央的資本。