1997年，國務院下發了《 關於在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發[1997]29號），要求1999年年底前，縣級以上城市和縣政府所在地的鎮都要建立城市居民最低生活保障制度。

對於家庭人均收入低於當地最低生活保障標準的非農業戶口的城市居民，均納入城市居民最低生活保障範圍，所需資金由地方各級人民政府列入財政預算。

所謂“全民低保”，較為完整的表述應是：凡是中國公民，只要其家庭人均收入低於當地城鄉居民最低生活保障標準，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。直白的解釋則是：“低保”等於城市居民最低生活保障（簡稱“城市低保”）加農村居民最低生活保障（簡稱“農村低保”）。

表面看，“全民低保”事關13億公民的基本生活保障，所涉資金龐大，管理難度很高，大有超越國情國力之嫌。

然深究進去，不難發現，就當前而言，實現“全民低保”，重點是全面建立農村低保制度，難點是建立穩定的資金籌措渠道，著力點是加大中央政府的支援力度。