目前，國有企業招標中，母子公司規避招標、自行監管、招標失敗比例過高等問題一直是行業困擾。作者認為，有些問題雖在招標採購環節出現，根源是國有企業自身制度設計的問題；有些問題受到詬病，原因在於認識上的分歧和工作上的不到位；有些問題反覆出現，實際是技術細節沒處理好。解決問題時，找準癥結方能有的放矢。
國有企業在招標採購過程中，存在諸多問題。根據多年從事國有企業招投標管理工作的經歷，及對其他國有企業的調研考察，本文選擇部分突出問題進行分析並提出看法，供參考借鑑。
一、國有企業集團公司與子公司之間規避招標的問題
國有企業集團公司與子公司之間規避招標的問題在大型老國有企業中普遍存在，並困擾著這些國有企業的領導層和招標管理人員。
1.問題的產生
大型老國有企業往往包含大量控股子公司和多種經營的法人實體等關聯單位，且與這些關聯單位相互間長期存在投資、經營、服務等關聯交易。國有企業往往直接與控股子公司和多種經營實體簽訂關聯交易協議或合同而未進行招標，違反了法律相關規定。應招標專案未招標，是擔心業務流失後，控股子公司和經營實體的職工沒有“飯吃”、影響企業的穩定。權衡利弊，絕大多數國有企業的管理者不願意承擔該“風險”，導致各種規避招標問題。
2.解決方式的困境
企業規避招標一般有以下幾種情形：①企業內部擴大可不招標適用範圍，違規審批可不招標事項；②設定企業准入資質等門檻，建立內部資源庫，限制社會企業參與競爭；③在招標檔案中設定過高或歧視性的要求，排斥潛在投標人；④虛假招標、暗箱操作；⑤干涉招標投標過程、不按評標委員會推薦的中標候選人排名確定中標人等。
在企業接受的各類檢查中，上述問題屢查屢犯，整改成效甚微。
3.看法及對策探討
國有企業集團公司與子公司之間規避招標的問題，表現在招標採購上，但實質是國有企業的改革問題。不進行企業改革，招標本身無法解決該問題，規避招標的問題必然長期存在。目前，國家對國企改革的頂層設計已取得重大進展，國企改革原則及發展方向已逐步明晰。對國企內部關聯單位進行重組合並、淘汰剝離、分流減員不僅是國有企業發展的需要，也是國家對國企改革的要求，也只有這樣才能從根本上解決國有企業內部規避招標的問題。
二、國有企業招標自行監督的問題
國有企業自行招標或委託內部招標代理機構進行招標的專案較多，這些專案中很多由於專案性質原因，招標諸環節沒有在地方政府招標投標有形市場進行，政府部門的行政監督相對較弱，因此在開評標環節出現的問題較多。要不要加強開評標環節的監督，由誰來進行監督？各國有企業的認識存在較大分歧。
由於問題多，且開評標環節直接關係到招標的公平性和公正性。因此部分企業認為，有必要加強招標管理，進行監督。
但也有部分國有企業對這種監督的法律地位持有異議。因為《招標投標法》第七條規定：“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督。有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定”，而國有企業自行實施的監督，不屬於“依法實施的行政監督”，因此這種監督行為不具備法律地位。而且《招標投標法》第三十八條還規定：“任何單位和個人不得非法干預、影響評標的過程和結果”，國有企業自行監督違反上述規定。
2.目前自行監督中存在的問題
從實施情況看，自行監督確實存在以下問題：①監督責任部門及人員差異大。有的企業由紀檢監察部門或審計部門負責監督，有的企業由招標管理部門負責監督，有的企業由內部招標代理機構自己負責監督等；②存在不規範的監督行為。如：部分監督人越權參與評審，並提出否決意見；部分監督人在監督中擅自終止評標；監督人不到場，不能進行開評標等。
（1）企業能否自行監督
企業對招標過程自行監督的行為，是一種自發的自律行為，屬於法規中的“自律管理”範疇。
《招標投標法實施條例》第八十三條就自律監督規定如下，“招標投標協會按照依法制定的章程開展活動，加強行業自律和服務”。《招標投標法實施條例釋義》中對該條的解釋為：“招標投標協會要立足行業組織定位，在協助政府有關部門做好招投標協調、監督工作的同時，進一步發揮自律服務的功能。健全各項自律性管理制度；建立激勵誠信守法和懲戒違法違規等行業自律機制??”。
從上述法規要求及釋義可以看出，招投標行業協會“健全各項自律性管理制度”、“加強行業自律”是法規授予的權力和責任。國有企業的招投標工作是整個招投標行業的一部分，且很多國有企業是招投標協會的成員。從該角度理解，企業制定內部招標監督管理規定，自行進行監督，屬於依法監督範疇。
（2）如何規範地進行監督
判斷監督行為是否規範的標準，應是該行為是否符合法律法規關於“行業自律管理”的要求。因此在規範監督行為和制定有關制度時，要首先考慮法律法規的要求，建議如下：
首先，明確自行監督的責任部門。從“行業自律管理”要求來看，不是其他行業或部門（如：紀檢部門、審計部門）對招投標行業的監督，而是招投標行業自己對自己的監督。國有企業中，招投標管理部門作為該專業的管理部門，在“身份”上較其他部門更符合行業自律管理的要求。此外，開評標環節中出現的問題往往復雜，在無相關招標專業知識的情況下，監督人處理問題時容易違規，並影響到招標採購結果。招投標管理部門較其他部門專業知識更強，監督較為規範。
其次，監督措施應與行政監督有區別。行政監督中，監督發現問題後，常採用“責令中止、暫停評標、處罰”等措施。但是《招標投標法實施條例釋義》中，要求行業自律管理措施以建議、培訓、建立內部自我約束機制、提供諮詢、反饋意見等為主要手段。因此在企業自行監督中，措施宜採用“口頭提示”、“口頭制止”、“向管理部門彙報”等方式。由招標管理部門依據具體情況和法律法規的要求做最終處理。
第三，監督內容的界限應清晰明確。監督內容應以法律法規明確要求的、不允許的違規行為為主。其中，在評委是否按評標標準評標上尤其要界定清楚監督內容。評標情況複雜，法律法規無明確要求的都不應列入監督範圍，如：在評標標準本身不明確、有爭議情況下評委的評判；不同評委對技術或商務要求上認識理解的偏差等。
三、招標失敗比例過高的問題
對國有企業的調查瞭解中，招標失敗的專案較多。對某企業年度物資類招標專案進行統計，情況如下：
1.統計情況
某企業某年物資採購招標專案共146項，招標失敗63項，招標失敗率43%。其中兩次開標後經評審無合格中標候選人的20項，兩次開標投標人不足三家的43項。
按招標失敗的主要原因分類統計，如下表：
2.招標失敗問題分析及對策
從統計資料中看，造成招標失敗主要有三個方面，分析如下：
（1）招標公告資訊與潛在投標人之間資訊未有效傳遞
招標公告資訊能否有效傳遞到有關的潛在投標人，直接影響招標的成敗及價格的競爭性。部分招標專案雖然在國家法律法規指定的媒介上釋出了招標公告，但由於指定媒介上招標公告資訊量大，而且某些類別專案的潛在投標人對公開招標資訊關注度不高，造成這些招標專案投標人數不足。
透過對招標成功專案進行資訊傳遞方式的調查瞭解，發現很多專案的投標人並不是看到招標公告才來購買標書的，而是招標實施部門的工作人員或有關人員主動告知才得到資訊並參與投標的。但是這種資訊傳遞方式人為因素影響大，難以在管理上制定強制要求。
在重視招標人員工主動自發傳遞資訊的渠道外，如何建立更有效的資訊傳遞途徑？經進一步研究，企業內部網頁因工作原因職工瀏覽量大，且人群有較強針對性。對企業而言，該媒介是除了法定媒介外更有效的媒介。如能較好利用好類似媒介，相信可以起到事半功倍的效果。
（2）技術指向性是否合理的問題
技術指向性是導致招標失敗的另一個主要原因。針對該問題，部分管理人員建議參照《機電產品國際招標投標實施辦法》（商務部2004年第13號令，已廢止）第23、24條中的規定，抽取評標專家對技術檔案進行稽核。這種辦法可行嗎？
1）技術檔案複審辦法的疑慮
抽取評標專家稽核技術檔案可能會在一定程度上解決部分專案存在的問題，但也有諸多疑慮。首先，國有企業招標專案的技術檔案往往按照一定稽核程式，已透過企業技術主管部門稽核並同意，代表了公司專業權威意見。招標機構抽取的評標專家，其稽核意見與原編制及稽核人的意見出現分歧時，企業內部沒有合適部門來裁決。其次，責任劃分不清。參與複審的專家應承擔什麼樣的技術責任？技術檔案原編制及稽核部門是否因此而降低了本應該承擔的責任？最後，《招標投標法實施條例》2012年頒佈後，商務部對《機電產品國際招標投標實施辦法》（商務部2004年第13號令，已廢止）進行了修改， 2014年頒佈的《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》（商務部2014年第1號令）中取消了招標檔案送專家組稽核的規定，只要求招標檔案在招標網上存檔即可。商務部為什麼在修訂中取消該規定，是出於哪些考慮？以前的執行中遇到了哪些問題？如果該做法可行為什麼不保留？
2）產生問題的其他原因和背景
為了更清楚地分析技術指向性問題，我們對這19個問題進行了進一步研究調查，發現幾個情況：
其一，有9個專案是技術部門在制定技術要求時沒有選擇餘地。因為這些裝置或材料是要與原裝置、原工藝技術配套，否則無法滿足使用要求，屬於可不招標範圍。有關部門之所以選擇公開招標方式採購，是因為可不招標專案面臨的檢查多，申請及稽核部門承擔的責任大。另外，還有管理引導上的原因，很多企業要求可不招標專案“從嚴管理”、“就高不就低”，造成不該招標的也進行招標。可以看出這些專案出現技術指向性不應“歸罪”到技術上，而是管理造成的。
其二，有5個專案存在技術指向性，是企業技術部門技術知識侷限造成的。對於某些裝置的技術狀況，技術部門也不瞭解，只能根據現有裝置效能及引數編制，因而造成技術要求有指向性。
其三，剩餘5個專案是技術部門制定技術要求時，在技術標準及質量的高低上有選擇餘地。技術部門選擇是否合理，確實需要專業人員來判斷。但無論是否合理合法，其專案數量和比例不高。
綜合以上分析，在對策建議上我們認為：①抽取專家對技術檔案複審的辦法應謹慎採用，該做法可能會產生其他複雜問題；②管理部門在嚴格可不招標專案管理和節約招標資源避免招標失敗兩者之間，應合理取捨或平衡；③技術知識不足的問題，可透過建立各類技術檔案模板，並經長期實踐積累完善的方式來解決。
（3）投標人應標能力問題
投標人應標能力不高是導致招標失敗的第三個主要原因。這種問題，主要是投標人自身內部管理問題。國有企業作為招標人，也有幾個方面應引起重視：一是制定評標規則要鼓勵競爭，在某些要求（如簽字蓋章、資質檔案等）不宜過嚴，減少不必要的廢標；二是宜定期組織企業內部評標專家培訓，統一評標尺度；三是宜定期組織有合作關係的潛在投標人培訓，並建立評價、考核方法，讓這些合作者瞭解掌握本企業的招標要求，逐步提高他們的應標能力。
目前，國有企業招標中，母子公司規避招標、自行監管、招標失敗比例過高等問題一直是行業困擾。作者認為，有些問題雖在招標採購環節出現，根源是國有企業自身制度設計的問題；有些問題受到詬病，原因在於認識上的分歧和工作上的不到位；有些問題反覆出現，實際是技術細節沒處理好。解決問題時，找準癥結方能有的放矢。
國有企業在招標採購過程中，存在諸多問題。根據多年從事國有企業招投標管理工作的經歷，及對其他國有企業的調研考察，本文選擇部分突出問題進行分析並提出看法，供參考借鑑。
一、國有企業集團公司與子公司之間規避招標的問題
國有企業集團公司與子公司之間規避招標的問題在大型老國有企業中普遍存在，並困擾著這些國有企業的領導層和招標管理人員。
1.問題的產生
大型老國有企業往往包含大量控股子公司和多種經營的法人實體等關聯單位，且與這些關聯單位相互間長期存在投資、經營、服務等關聯交易。國有企業往往直接與控股子公司和多種經營實體簽訂關聯交易協議或合同而未進行招標，違反了法律相關規定。應招標專案未招標，是擔心業務流失後，控股子公司和經營實體的職工沒有“飯吃”、影響企業的穩定。權衡利弊，絕大多數國有企業的管理者不願意承擔該“風險”，導致各種規避招標問題。
2.解決方式的困境
企業規避招標一般有以下幾種情形：①企業內部擴大可不招標適用範圍，違規審批可不招標事項；②設定企業准入資質等門檻，建立內部資源庫，限制社會企業參與競爭；③在招標檔案中設定過高或歧視性的要求，排斥潛在投標人；④虛假招標、暗箱操作；⑤干涉招標投標過程、不按評標委員會推薦的中標候選人排名確定中標人等。
在企業接受的各類檢查中，上述問題屢查屢犯，整改成效甚微。
3.看法及對策探討
國有企業集團公司與子公司之間規避招標的問題，表現在招標採購上，但實質是國有企業的改革問題。不進行企業改革，招標本身無法解決該問題，規避招標的問題必然長期存在。目前，國家對國企改革的頂層設計已取得重大進展，國企改革原則及發展方向已逐步明晰。對國企內部關聯單位進行重組合並、淘汰剝離、分流減員不僅是國有企業發展的需要，也是國家對國企改革的要求，也只有這樣才能從根本上解決國有企業內部規避招標的問題。
二、國有企業招標自行監督的問題
國有企業自行招標或委託內部招標代理機構進行招標的專案較多，這些專案中很多由於專案性質原因，招標諸環節沒有在地方政府招標投標有形市場進行，政府部門的行政監督相對較弱，因此在開評標環節出現的問題較多。要不要加強開評標環節的監督，由誰來進行監督？各國有企業的認識存在較大分歧。
1.問題的產生
由於問題多，且開評標環節直接關係到招標的公平性和公正性。因此部分企業認為，有必要加強招標管理，進行監督。
但也有部分國有企業對這種監督的法律地位持有異議。因為《招標投標法》第七條規定：“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督。有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定”，而國有企業自行實施的監督，不屬於“依法實施的行政監督”，因此這種監督行為不具備法律地位。而且《招標投標法》第三十八條還規定：“任何單位和個人不得非法干預、影響評標的過程和結果”，國有企業自行監督違反上述規定。
2.目前自行監督中存在的問題
從實施情況看，自行監督確實存在以下問題：①監督責任部門及人員差異大。有的企業由紀檢監察部門或審計部門負責監督，有的企業由招標管理部門負責監督，有的企業由內部招標代理機構自己負責監督等；②存在不規範的監督行為。如：部分監督人越權參與評審，並提出否決意見；部分監督人在監督中擅自終止評標；監督人不到場，不能進行開評標等。
3.看法及對策探討
（1）企業能否自行監督
企業對招標過程自行監督的行為，是一種自發的自律行為，屬於法規中的“自律管理”範疇。
《招標投標法實施條例》第八十三條就自律監督規定如下，“招標投標協會按照依法制定的章程開展活動，加強行業自律和服務”。《招標投標法實施條例釋義》中對該條的解釋為：“招標投標協會要立足行業組織定位，在協助政府有關部門做好招投標協調、監督工作的同時，進一步發揮自律服務的功能。健全各項自律性管理制度；建立激勵誠信守法和懲戒違法違規等行業自律機制??”。
從上述法規要求及釋義可以看出，招投標行業協會“健全各項自律性管理制度”、“加強行業自律”是法規授予的權力和責任。國有企業的招投標工作是整個招投標行業的一部分，且很多國有企業是招投標協會的成員。從該角度理解，企業制定內部招標監督管理規定，自行進行監督，屬於依法監督範疇。
（2）如何規範地進行監督
判斷監督行為是否規範的標準，應是該行為是否符合法律法規關於“行業自律管理”的要求。因此在規範監督行為和制定有關制度時，要首先考慮法律法規的要求，建議如下：
首先，明確自行監督的責任部門。從“行業自律管理”要求來看，不是其他行業或部門（如：紀檢部門、審計部門）對招投標行業的監督，而是招投標行業自己對自己的監督。國有企業中，招投標管理部門作為該專業的管理部門，在“身份”上較其他部門更符合行業自律管理的要求。此外，開評標環節中出現的問題往往復雜，在無相關招標專業知識的情況下，監督人處理問題時容易違規，並影響到招標採購結果。招投標管理部門較其他部門專業知識更強，監督較為規範。
其次，監督措施應與行政監督有區別。行政監督中，監督發現問題後，常採用“責令中止、暫停評標、處罰”等措施。但是《招標投標法實施條例釋義》中，要求行業自律管理措施以建議、培訓、建立內部自我約束機制、提供諮詢、反饋意見等為主要手段。因此在企業自行監督中，措施宜採用“口頭提示”、“口頭制止”、“向管理部門彙報”等方式。由招標管理部門依據具體情況和法律法規的要求做最終處理。
第三，監督內容的界限應清晰明確。監督內容應以法律法規明確要求的、不允許的違規行為為主。其中，在評委是否按評標標準評標上尤其要界定清楚監督內容。評標情況複雜，法律法規無明確要求的都不應列入監督範圍，如：在評標標準本身不明確、有爭議情況下評委的評判；不同評委對技術或商務要求上認識理解的偏差等。
三、招標失敗比例過高的問題
對國有企業的調查瞭解中，招標失敗的專案較多。對某企業年度物資類招標專案進行統計，情況如下：
1.統計情況
某企業某年物資採購招標專案共146項，招標失敗63項，招標失敗率43%。其中兩次開標後經評審無合格中標候選人的20項，兩次開標投標人不足三家的43項。
按招標失敗的主要原因分類統計，如下表：
2.招標失敗問題分析及對策
從統計資料中看，造成招標失敗主要有三個方面，分析如下：
（1）招標公告資訊與潛在投標人之間資訊未有效傳遞
招標公告資訊能否有效傳遞到有關的潛在投標人，直接影響招標的成敗及價格的競爭性。部分招標專案雖然在國家法律法規指定的媒介上釋出了招標公告，但由於指定媒介上招標公告資訊量大，而且某些類別專案的潛在投標人對公開招標資訊關注度不高，造成這些招標專案投標人數不足。
透過對招標成功專案進行資訊傳遞方式的調查瞭解，發現很多專案的投標人並不是看到招標公告才來購買標書的，而是招標實施部門的工作人員或有關人員主動告知才得到資訊並參與投標的。但是這種資訊傳遞方式人為因素影響大，難以在管理上制定強制要求。
在重視招標人員工主動自發傳遞資訊的渠道外，如何建立更有效的資訊傳遞途徑？經進一步研究，企業內部網頁因工作原因職工瀏覽量大，且人群有較強針對性。對企業而言，該媒介是除了法定媒介外更有效的媒介。如能較好利用好類似媒介，相信可以起到事半功倍的效果。
（2）技術指向性是否合理的問題
技術指向性是導致招標失敗的另一個主要原因。針對該問題，部分管理人員建議參照《機電產品國際招標投標實施辦法》（商務部2004年第13號令，已廢止）第23、24條中的規定，抽取評標專家對技術檔案進行稽核。這種辦法可行嗎？
1）技術檔案複審辦法的疑慮
抽取評標專家稽核技術檔案可能會在一定程度上解決部分專案存在的問題，但也有諸多疑慮。首先，國有企業招標專案的技術檔案往往按照一定稽核程式，已透過企業技術主管部門稽核並同意，代表了公司專業權威意見。招標機構抽取的評標專家，其稽核意見與原編制及稽核人的意見出現分歧時，企業內部沒有合適部門來裁決。其次，責任劃分不清。參與複審的專家應承擔什麼樣的技術責任？技術檔案原編制及稽核部門是否因此而降低了本應該承擔的責任？最後，《招標投標法實施條例》2012年頒佈後，商務部對《機電產品國際招標投標實施辦法》（商務部2004年第13號令，已廢止）進行了修改， 2014年頒佈的《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》（商務部2014年第1號令）中取消了招標檔案送專家組稽核的規定，只要求招標檔案在招標網上存檔即可。商務部為什麼在修訂中取消該規定，是出於哪些考慮？以前的執行中遇到了哪些問題？如果該做法可行為什麼不保留？
2）產生問題的其他原因和背景
為了更清楚地分析技術指向性問題，我們對這19個問題進行了進一步研究調查，發現幾個情況：
其一，有9個專案是技術部門在制定技術要求時沒有選擇餘地。因為這些裝置或材料是要與原裝置、原工藝技術配套，否則無法滿足使用要求，屬於可不招標範圍。有關部門之所以選擇公開招標方式採購，是因為可不招標專案面臨的檢查多，申請及稽核部門承擔的責任大。另外，還有管理引導上的原因，很多企業要求可不招標專案“從嚴管理”、“就高不就低”，造成不該招標的也進行招標。可以看出這些專案出現技術指向性不應“歸罪”到技術上，而是管理造成的。
其二，有5個專案存在技術指向性，是企業技術部門技術知識侷限造成的。對於某些裝置的技術狀況，技術部門也不瞭解，只能根據現有裝置效能及引數編制，因而造成技術要求有指向性。
其三，剩餘5個專案是技術部門制定技術要求時，在技術標準及質量的高低上有選擇餘地。技術部門選擇是否合理，確實需要專業人員來判斷。但無論是否合理合法，其專案數量和比例不高。
綜合以上分析，在對策建議上我們認為：①抽取專家對技術檔案複審的辦法應謹慎採用，該做法可能會產生其他複雜問題；②管理部門在嚴格可不招標專案管理和節約招標資源避免招標失敗兩者之間，應合理取捨或平衡；③技術知識不足的問題，可透過建立各類技術檔案模板，並經長期實踐積累完善的方式來解決。
（3）投標人應標能力問題
投標人應標能力不高是導致招標失敗的第三個主要原因。這種問題，主要是投標人自身內部管理問題。國有企業作為招標人，也有幾個方面應引起重視：一是制定評標規則要鼓勵競爭，在某些要求（如簽字蓋章、資質檔案等）不宜過嚴，減少不必要的廢標；二是宜定期組織企業內部評標專家培訓，統一評標尺度；三是宜定期組織有合作關係的潛在投標人培訓，並建立評價、考核方法，讓這些合作者瞭解掌握本企業的招標要求，逐步提高他們的應標能力。