一、“四萬億”效應之後的平臺公司發展及其面臨的危機
1994年分稅制打破中央和地方之間舊的利益分配格局，地方政府事權財權不匹配，改革的規定造成地方政府既無力透過財政收入支撐刺激計劃，也無法直接作為借貸主體進行融資。各地紛紛成立建設開發領導小組辦公室的機構，統一規劃和領導市政建設。
1997年爆發亞洲經濟金融危機，中國努力擴大內需。此時平臺公司的投融資職能，恰好滿足地方基礎建設的資金需求。隨著城市化的發展，“經營土地，經營城市”的城市運營理念也逐漸興起，這也為平臺公司的成長提供了生長的條件。此後十年間，平臺公司數量大量增加，前期融資平臺只是在省、地級市兩級，後期大部分割槽、縣都設立了融資平臺，並逐漸形成運作模式。
▲ 運作模式
2008年美國“次貸危機”影響，波及中國經濟，國務院出臺4萬億財政刺激計劃。其中1萬億來自中央政府預算，其他3萬億則由地方政府負擔。市場配置與政府宏觀調控相結合，鼓勵地方政府透過組建投融資平臺籌措資金。在政策的推動刺激下，地方投融資平臺公司的融資規模出現了快速增長，也埋下了財政風險或者金融債務風險。
▲ 2008-2016年中國GDP增長率比較
融資平臺的增長側面反映了中國城鎮化的加速發展。改革開放前的城鎮化率基本處於停滯狀況。改革開放以來，經歷40年的飛速發展，2017年中國城鎮化率已達57.35%。城鎮化快速發展的背後，離不開平臺公司在基礎設施建設和產業升級等方面發揮積極作用。
▲ 1997-2016年中國城鎮化率
平臺公司的加速發展，趨使銀行與平臺公司從原來的“貸方市場”變成了“借方市場”。然而，表面看似形勢大好，危機也在暗流湧動。隨著融資平臺債務規模急劇擴大，地方債務風險不斷積聚。根據國家審計署統計，截至2013年6月底，中國地方政府債務總額為17.89萬億元，與2010年底相比大約增加70%以上，這使得中央政府和地方政府的債務總量達到30.27萬億元，約為2012年國內GDP的58%。
平臺公司承擔了近40%的政府融資規模，帶來了潛在的政府債務風險和區域性金融風險。地方債務潛在風險倒逼融資體制的改革，從2010年國發19號文《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》對融資平臺進行清理規範；到銀監會印發 [2013]10號《加強2013地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，對融資平臺貸款風險進行監管。
平臺公司自身債務風險也在不斷疊加。截至2016年7月資料顯示，大批城投債於2015—2021年密集到期。2015年到期城投債券規模為5415億元，之後持續走高， 2019年超過8000億元，2021年高達11176億元；償債期限相對集中，未來幾年償付壓力較大。
究其原因，離不開平臺公司發展的弊端，不同程度存在著法人治理結構不完善、內部經營機制不健全、投融資創新不足、運營模式老化等問題。平臺公司合規的融資，演變成了政府隱性債務的問題。2018年9月，中共中央辦公廳、國務院《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》指出“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止‘大而不能倒’，堅決防止風險累積形成系統性風險。”轉型成為政府投融平臺公司勢在必行的抉擇。
▲地方政府投融資平臺公司發展階段
時至今日，回看地方政府投融資平臺公司走過的路，基本可分為四個階段，如今正處於轉型發展期。現有地方政府投融資體制下，解決問題的路徑更多隻能透過：提升資金使用效能、盤活城市存量資產、推動產業培育與升級等手段，最終開闢一條區域可持續發展的路徑。平臺公司迫切需要透過轉化功能定位、激發內部活力，謀求轉型發展。而這一切都離不開平臺公司以往積累的城市資產及資源的加持，所以有人說城市興，平臺公司方可興；城市敗，平臺公司則必敗。
按照美國城市地理學家諾瑟姆提出的城市化發展 “S”型曲線理論，城市化發展速度在30%一70%之間呈加速狀態。
▲城鎮化發展階段進入中後期
中國的城市(鎮)化程序已進入快速發展的中後期。經濟增長速度將從高速轉為中速，發展動力從單純依靠工業化轉向更加多元和特色化，早已由粗放型的城鎮發展走向新型城鎮化。在城鎮化進度加速的中後期，如何把握新型城鎮化的多重發展機遇，政府與市場的雙重壓力之下，政府投融資平臺轉型已迫在眉睫。
根據銀監會發布的《地方政府融資平臺全口徑融資統計表》，截至2017年末，全國共有政府融資平臺9185家。此外，2549家曾經的政府融資平臺已經被調出平臺管理名單，不再承擔政府融資功能。曾經佔據相當數量規模的地方政府融資平臺，儼然進入了料峭寒冬，如何成功走出困境迎來轉型發展的春天？
▲各省融資平臺分佈情況（2017年末共有9185家）
理清城投公司的使命和定位，是地方政府投融創新和平臺轉型的首要問題。平臺公司轉型則首先面臨三大主要問題：一是政企關係怎樣理順、債務風險怎樣防控，資產怎樣整治。二是初期轉型剝離以後怎樣拓展市場。三是，在業務發展的基礎上，企業內部管理提升、人員搭建、績效考核落地等企業組織架構環節如何最佳化。
時局之下，平臺公司轉型升級要把握以下的規律：
1.打造城市綜合運營平臺，以增量帶動存量資產。著眼於“增量資產”的獲取與經營，經營性資產帶動存量債務的甄別與剝離，形成良性迴圈。
2.發揮城投地方優勢，挖掘新興產業。例如資源枯竭型城市文化旅遊型城市的轉型，可以植入生態型產業。發揮國資引導作用，拉動市場自己和資源流向新興產業，實現可持續發展和轉型升級，實現城市與城投的共贏，推動區域可持續發展。
3.釐清政企關係，合理化資產佈局。推動“融、投、建、管”一體化，協助政府提升財政資金使用效率和公共服務質量，是城投轉型的附加值。融資平臺的整合（如“一母N子”的整合模式）成為必然。資金集中規範、專案集中管理成為可能。未來定位介於政府跟市場之間的一個結合點，逐步實現平臺公司市場化運作，活化現金流。
4，找準功能定位，實現產業升級。透過縱向一體化戰略，實現從投融資平臺到產業鏈運營平臺的轉變，做強產業深度。以戰略為導向，整個公司重資產運作還是輕資產運營。城市的基礎不僅在於建設，而在於產業，積極發揮產業的引導作用，推動產業升級是根本手段。
5，業務模式轉型，多元化戰略。透過橫向多元化戰略，實現區域內多元化城市建設運營領域的橫向整合，做大產業規模。產業引導和引導投資、城市運營管理、金融資本運作是融資平臺在後43號文時代的重點轉型方向，也是投融資平臺打造核心競爭力的基礎。
綜上所述，融資平臺必須實現從單純投融資到投資建設運營、從單一建設到建設運營一體化的轉變，而縱向產業鏈一體化考驗的是投融資平臺公司在轉型過程中應對各種專案運作、資本運營、投資、管理等各種風險的能力。在城鎮化進度加速的中後期，平臺公司要在市場化競爭中找到核心競爭力，實現成功轉型，絕非一蹴而就，這是個系統的轉變過程。
----------------------------以下是兩個轉型參考案例------------------------
【天津泰達投資控股有限公司】
天津泰達投資控股有限公司（簡稱“泰達控股”）前身是天津經濟技術開發區總公司，成立於1984年12月。2001年成立天津泰達投資控股有限公司，對區屬國有資產行使所有者職能，承擔保值增值的責任。
泰達控股成立至今，在園區建設、市政公用事業運營的基礎上，以天津開發區和濱海新區為主要投資、經營和服務區域，透過合資、收購等方式，成立或入資北方國際信託、長城醫藥保健品公司、恆安人壽等機構，全面進入生產製造、金融產業。泰達控股在以“資源經營”為核心的戰略思想指導下，以自然資源、社會資源和品牌資源為主要經營領域，以天津開發區和濱海新區為主要投資、經營和服務區域，形成了多元的產業佈局，建成了“金融是核心，公用事業是基礎，新資源開發是方向”的產業格局。
2010年，泰達控股實現銷售收入578億元、總資產1612億元，主要經營領域為區域開發與房地產、公用事業、製造業、金融和現代服務業等，下轄公司中有6家上市公司。
案例解析：泰達控股的轉型探索，功能定位與運作方式均結合了區域特點和地方城市經濟的發展訴求，在天津市、濱海新區重點專案和天津開發區統籌發展中，充分發揮區域開發優勢，成就泰達品牌。在傳統事業做大做實的基礎上，積極介入有前景、有特色的新領域，實現收入多元化，形成完整的城市運營產業鏈。透過全金融牌照的整合逐步向綜合性金融控股集團發展，促進實體經營和資本運營交叉融合、產業資本和金融資本相互滲透，實現良性互動發展，放大投融資功能。從單一的政府投融資平臺成功轉型為具備強大贏利能力的多產業集團公司。
【鎮江國有投資控股集團有限公司】
鎮江國有投資控股集團有限公司（以下簡稱 “鎮江國控集團”）原名鎮江市國有資產投資經營公司，成立於1996年。從2014—2017年，鎮江國控集團總資產從350億元增長到495億元，增長了41%；利潤總額從持續多年虧損到目前各大業務板塊整體盈利。
這得歸功於2014年11月鎮江市委市政府的一次改革，整合了全市30餘家國有全資、控股企業、20餘家參股企業的相關資產，把國控集團作為地方國有資本運營公司的試點單位，按照土地收儲融資、國資流動運作、城市建設和產業投資發展三大功能分類整合重組，成立“一中心四集團”，構建了“國資委-國有資本運營公司-國有企業”三層管理架構，承擔全市國有資本佈局和最佳化重組的功能，列入市直屬企業管理。由此，鎮江國控集團走出了一條從地方政府平臺公司向市場化運營實體轉型的新路子。
案例解析：釐清政府與企業的關係，解決企業事權不清、功能定位模糊、主業不突出等問題。2016年以來，從戰略上對公司屬性、主業結構和發展目標進行了根本性調整，明確了“商業類國有企業、市屬國有資本運營公司”的屬性，以“股權管理、基金投資、金融服務、資產運營”為主業，逐步轉型為產融結合型的地方金融控股集團。
業務多元化發展，以優勢產業為主體，打造企業核心競爭力。2017年集團退出了不擅長的工程機械製造板塊，配合新加坡方對中新合資江蘇華通動力重工有限公司進行了清算。以做強做大金融板塊為突破口，鎮江國控將原來的六大板塊，調整為以金融投資為核心的“1+N”型業務格局，加快以培育股權投資、基金投資和管理、資本運作為核心業務的金融投資板塊，重點支援旗下鎮江國投創業有限公司規範化、規模化、市場化運營，構建了基金“募、投、管、退”一體化運營平臺，與航天科技集團、北汽產投、深創投、復旦科技園等央企和知名投資機構建立了戰略合作關係，推動集團資本向金融板塊集中，向具有核心競爭力的金融企業集中。面對錯綜複雜的形勢，投融資平臺公司轉型更需講究“因事因地因人”，沒有絕對可仿效的轉型案例，只有認清自身形勢，明確自身定位，以高度戰略高舉高打謀篇佈局才能贏得未來。
一、“四萬億”效應之後的平臺公司發展及其面臨的危機
1994年分稅制打破中央和地方之間舊的利益分配格局，地方政府事權財權不匹配，改革的規定造成地方政府既無力透過財政收入支撐刺激計劃，也無法直接作為借貸主體進行融資。各地紛紛成立建設開發領導小組辦公室的機構，統一規劃和領導市政建設。
1997年爆發亞洲經濟金融危機，中國努力擴大內需。此時平臺公司的投融資職能，恰好滿足地方基礎建設的資金需求。隨著城市化的發展，“經營土地，經營城市”的城市運營理念也逐漸興起，這也為平臺公司的成長提供了生長的條件。此後十年間，平臺公司數量大量增加，前期融資平臺只是在省、地級市兩級，後期大部分割槽、縣都設立了融資平臺，並逐漸形成運作模式。
▲ 運作模式
2008年美國“次貸危機”影響，波及中國經濟，國務院出臺4萬億財政刺激計劃。其中1萬億來自中央政府預算，其他3萬億則由地方政府負擔。市場配置與政府宏觀調控相結合，鼓勵地方政府透過組建投融資平臺籌措資金。在政策的推動刺激下，地方投融資平臺公司的融資規模出現了快速增長，也埋下了財政風險或者金融債務風險。
▲ 2008-2016年中國GDP增長率比較
融資平臺的增長側面反映了中國城鎮化的加速發展。改革開放前的城鎮化率基本處於停滯狀況。改革開放以來，經歷40年的飛速發展，2017年中國城鎮化率已達57.35%。城鎮化快速發展的背後，離不開平臺公司在基礎設施建設和產業升級等方面發揮積極作用。
▲ 1997-2016年中國城鎮化率
平臺公司的加速發展，趨使銀行與平臺公司從原來的“貸方市場”變成了“借方市場”。然而，表面看似形勢大好，危機也在暗流湧動。隨著融資平臺債務規模急劇擴大，地方債務風險不斷積聚。根據國家審計署統計，截至2013年6月底，中國地方政府債務總額為17.89萬億元，與2010年底相比大約增加70%以上，這使得中央政府和地方政府的債務總量達到30.27萬億元，約為2012年國內GDP的58%。
平臺公司承擔了近40%的政府融資規模，帶來了潛在的政府債務風險和區域性金融風險。地方債務潛在風險倒逼融資體制的改革，從2010年國發19號文《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》對融資平臺進行清理規範；到銀監會印發 [2013]10號《加強2013地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，對融資平臺貸款風險進行監管。
平臺公司自身債務風險也在不斷疊加。截至2016年7月資料顯示，大批城投債於2015—2021年密集到期。2015年到期城投債券規模為5415億元，之後持續走高， 2019年超過8000億元，2021年高達11176億元；償債期限相對集中，未來幾年償付壓力較大。
究其原因，離不開平臺公司發展的弊端，不同程度存在著法人治理結構不完善、內部經營機制不健全、投融資創新不足、運營模式老化等問題。平臺公司合規的融資，演變成了政府隱性債務的問題。2018年9月，中共中央辦公廳、國務院《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》指出“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止‘大而不能倒’，堅決防止風險累積形成系統性風險。”轉型成為政府投融平臺公司勢在必行的抉擇。
▲地方政府投融資平臺公司發展階段
時至今日，回看地方政府投融資平臺公司走過的路，基本可分為四個階段，如今正處於轉型發展期。現有地方政府投融資體制下，解決問題的路徑更多隻能透過：提升資金使用效能、盤活城市存量資產、推動產業培育與升級等手段，最終開闢一條區域可持續發展的路徑。平臺公司迫切需要透過轉化功能定位、激發內部活力，謀求轉型發展。而這一切都離不開平臺公司以往積累的城市資產及資源的加持，所以有人說城市興，平臺公司方可興；城市敗，平臺公司則必敗。
按照美國城市地理學家諾瑟姆提出的城市化發展 “S”型曲線理論，城市化發展速度在30%一70%之間呈加速狀態。
▲城鎮化發展階段進入中後期
中國的城市(鎮)化程序已進入快速發展的中後期。經濟增長速度將從高速轉為中速，發展動力從單純依靠工業化轉向更加多元和特色化，早已由粗放型的城鎮發展走向新型城鎮化。在城鎮化進度加速的中後期，如何把握新型城鎮化的多重發展機遇，政府與市場的雙重壓力之下，政府投融資平臺轉型已迫在眉睫。
根據銀監會發布的《地方政府融資平臺全口徑融資統計表》，截至2017年末，全國共有政府融資平臺9185家。此外，2549家曾經的政府融資平臺已經被調出平臺管理名單，不再承擔政府融資功能。曾經佔據相當數量規模的地方政府融資平臺，儼然進入了料峭寒冬，如何成功走出困境迎來轉型發展的春天？
▲各省融資平臺分佈情況（2017年末共有9185家）
理清城投公司的使命和定位，是地方政府投融創新和平臺轉型的首要問題。平臺公司轉型則首先面臨三大主要問題：一是政企關係怎樣理順、債務風險怎樣防控，資產怎樣整治。二是初期轉型剝離以後怎樣拓展市場。三是，在業務發展的基礎上，企業內部管理提升、人員搭建、績效考核落地等企業組織架構環節如何最佳化。
時局之下，平臺公司轉型升級要把握以下的規律：
1.打造城市綜合運營平臺，以增量帶動存量資產。著眼於“增量資產”的獲取與經營，經營性資產帶動存量債務的甄別與剝離，形成良性迴圈。
2.發揮城投地方優勢，挖掘新興產業。例如資源枯竭型城市文化旅遊型城市的轉型，可以植入生態型產業。發揮國資引導作用，拉動市場自己和資源流向新興產業，實現可持續發展和轉型升級，實現城市與城投的共贏，推動區域可持續發展。
3.釐清政企關係，合理化資產佈局。推動“融、投、建、管”一體化，協助政府提升財政資金使用效率和公共服務質量，是城投轉型的附加值。融資平臺的整合（如“一母N子”的整合模式）成為必然。資金集中規範、專案集中管理成為可能。未來定位介於政府跟市場之間的一個結合點，逐步實現平臺公司市場化運作，活化現金流。
4，找準功能定位，實現產業升級。透過縱向一體化戰略，實現從投融資平臺到產業鏈運營平臺的轉變，做強產業深度。以戰略為導向，整個公司重資產運作還是輕資產運營。城市的基礎不僅在於建設，而在於產業，積極發揮產業的引導作用，推動產業升級是根本手段。
5，業務模式轉型，多元化戰略。透過橫向多元化戰略，實現區域內多元化城市建設運營領域的橫向整合，做大產業規模。產業引導和引導投資、城市運營管理、金融資本運作是融資平臺在後43號文時代的重點轉型方向，也是投融資平臺打造核心競爭力的基礎。
綜上所述，融資平臺必須實現從單純投融資到投資建設運營、從單一建設到建設運營一體化的轉變，而縱向產業鏈一體化考驗的是投融資平臺公司在轉型過程中應對各種專案運作、資本運營、投資、管理等各種風險的能力。在城鎮化進度加速的中後期，平臺公司要在市場化競爭中找到核心競爭力，實現成功轉型，絕非一蹴而就，這是個系統的轉變過程。
----------------------------以下是兩個轉型參考案例------------------------
【天津泰達投資控股有限公司】
天津泰達投資控股有限公司（簡稱“泰達控股”）前身是天津經濟技術開發區總公司，成立於1984年12月。2001年成立天津泰達投資控股有限公司，對區屬國有資產行使所有者職能，承擔保值增值的責任。
泰達控股成立至今，在園區建設、市政公用事業運營的基礎上，以天津開發區和濱海新區為主要投資、經營和服務區域，透過合資、收購等方式，成立或入資北方國際信託、長城醫藥保健品公司、恆安人壽等機構，全面進入生產製造、金融產業。泰達控股在以“資源經營”為核心的戰略思想指導下，以自然資源、社會資源和品牌資源為主要經營領域，以天津開發區和濱海新區為主要投資、經營和服務區域，形成了多元的產業佈局，建成了“金融是核心，公用事業是基礎，新資源開發是方向”的產業格局。
2010年，泰達控股實現銷售收入578億元、總資產1612億元，主要經營領域為區域開發與房地產、公用事業、製造業、金融和現代服務業等，下轄公司中有6家上市公司。
案例解析：泰達控股的轉型探索，功能定位與運作方式均結合了區域特點和地方城市經濟的發展訴求，在天津市、濱海新區重點專案和天津開發區統籌發展中，充分發揮區域開發優勢，成就泰達品牌。在傳統事業做大做實的基礎上，積極介入有前景、有特色的新領域，實現收入多元化，形成完整的城市運營產業鏈。透過全金融牌照的整合逐步向綜合性金融控股集團發展，促進實體經營和資本運營交叉融合、產業資本和金融資本相互滲透，實現良性互動發展，放大投融資功能。從單一的政府投融資平臺成功轉型為具備強大贏利能力的多產業集團公司。
【鎮江國有投資控股集團有限公司】
鎮江國有投資控股集團有限公司（以下簡稱 “鎮江國控集團”）原名鎮江市國有資產投資經營公司，成立於1996年。從2014—2017年，鎮江國控集團總資產從350億元增長到495億元，增長了41%；利潤總額從持續多年虧損到目前各大業務板塊整體盈利。
這得歸功於2014年11月鎮江市委市政府的一次改革，整合了全市30餘家國有全資、控股企業、20餘家參股企業的相關資產，把國控集團作為地方國有資本運營公司的試點單位，按照土地收儲融資、國資流動運作、城市建設和產業投資發展三大功能分類整合重組，成立“一中心四集團”，構建了“國資委-國有資本運營公司-國有企業”三層管理架構，承擔全市國有資本佈局和最佳化重組的功能，列入市直屬企業管理。由此，鎮江國控集團走出了一條從地方政府平臺公司向市場化運營實體轉型的新路子。
案例解析：釐清政府與企業的關係，解決企業事權不清、功能定位模糊、主業不突出等問題。2016年以來，從戰略上對公司屬性、主業結構和發展目標進行了根本性調整，明確了“商業類國有企業、市屬國有資本運營公司”的屬性，以“股權管理、基金投資、金融服務、資產運營”為主業，逐步轉型為產融結合型的地方金融控股集團。
業務多元化發展，以優勢產業為主體，打造企業核心競爭力。2017年集團退出了不擅長的工程機械製造板塊，配合新加坡方對中新合資江蘇華通動力重工有限公司進行了清算。以做強做大金融板塊為突破口，鎮江國控將原來的六大板塊，調整為以金融投資為核心的“1+N”型業務格局，加快以培育股權投資、基金投資和管理、資本運作為核心業務的金融投資板塊，重點支援旗下鎮江國投創業有限公司規範化、規模化、市場化運營，構建了基金“募、投、管、退”一體化運營平臺，與航天科技集團、北汽產投、深創投、復旦科技園等央企和知名投資機構建立了戰略合作關係，推動集團資本向金融板塊集中，向具有核心競爭力的金融企業集中。面對錯綜複雜的形勢，投融資平臺公司轉型更需講究“因事因地因人”，沒有絕對可仿效的轉型案例，只有認清自身形勢，明確自身定位，以高度戰略高舉高打謀篇佈局才能贏得未來。