簡單的來說，皇帝（或者王）太忙了，皇帝（或者王）自然擁有最高的軍事調動權，但作為統治者不能每天像送快遞一樣親自去調各地駐紮軍隊，那麼他們就需要一個代理人送一個憑證（逐漸發展為虎符）以表明自己下達了調兵的命令。

國家形成之前，作為部落首領自然要親自調兵作戰（也沒有多少人），而作為部落聯盟的軍事首領就很難事必躬親了（當然自古一直都有君主親征的傳統），國家成立以後，自然國事更加繁忙。作為君主來說，他們肯定不放心讓別人調動軍隊（但自己又無法離開政治中心），於是發展出了兵將分離的制度，將領平時只有統兵權，但沒有調兵權，調兵須有君主的命令及信物（符牌）。

虎符的出現

合符最早的說法是在《史記·五帝本紀》裡，文中這樣描述：

“北逐葷粥，合符釜山，而邑於涿鹿之阿。”

司馬遷認為黃帝和所有氏族、部落、部落聯盟的首領在釜山舉行會盟，統一符契，其中最重要的就是統一兵符。

兵符的製作材料大多由銅、玉或木石製成。春秋戰國時期兵符進一步發展，在虎符之外又出現了龍符、鷹符、羊頭符等，但以銅製的虎符居多。而兵符之所以製為虎形，宋末元初的史學家胡三省在為《資治通鑑》作注時提出虎符鑄為虎形，是取其威武之意的觀點。

中國古代使用虎符來傳達軍事命令、調動軍隊。使用時製成兩半的虎符右半留存在國君手中，左半交給統帥，兩者相合方可調遣軍隊。考古發掘中出土最早的兵符是春秋時期的虎符，現存的虎符實物都是秦國的，共 4 件。分別為秦國杜虎符、新郪虎符、戰國金虎符和陽陵虎符。

杜虎符有小篆銘文四十字，銘文為嵌進去的金字，稱為“錯金”，銘文分作九行，寫道:“

兵甲之符，右在君，左在杜。凡興士披甲，用兵五十人以上，必會君符，乃敢行之。燔隧之事，雖毋會符，行毆”虎符的作用

可以說，虎符的出現就是為了加強皇帝（或者王）對軍隊的掌控，透過虎符的使用來減少“將在外，軍令有所不受”局面的發生。國君需要透過虎符掌握軍權，軍權透過虎符加強君權，這三者之間就形成了良性迴圈，最後加速專制制度形成的程序。

現有兩個例子可以體會虎符的作用：

1、嫪毐之亂

秦王嬴政九年，長信侯嫪毐謀反，儘管嫪毐的權力極大，又假造了御璽，但手中沒有虎符，結果還是發兵未成，僅有少數親信隨其參戰，故而失敗。

2、呂不韋失勢

秦王政九年，嬴政用虎符收編了呂不韋的軍隊，使得呂不韋空有相國之名而無相國實權。只有虎符相合才可以發兵，否則將會以謀逆罪論處。當時擁有這兩片虎符的是呂不韋和秦王。緊急事件一旦發生，呂不韋沒有辦法調兵遣將，而嬴政卻可以隨時將兵符收入囊中，號令天下，莫敢不從，最後輕鬆掌權。

當然虎符也有弊端：

1、虎符的使用受地域的嚴格限制，一個地方一個符，甲地的符不能用來發乙地的兵。

2、士兵只認虎符不認人，在說明軍隊執行嚴謹的同時，也會出現一些別有用心的人採用不合理手段獲得虎符，違背君權掌控軍隊，軍隊得到了非法的調動。（信陵君竊符救趙）

3、合符需要地方軍事統帥的虎符和國君的相合，在古代交通條件之下就需要經過很長時間，如此一來途中的時間就顯得過長，隨之降低了辦事效率，影響軍隊的及時有效調動。

中國的調兵制度一直在發展的過程中，秦漢以後調兵的程式越來越複雜，甚至有時候皇帝調兵也受到制約，比如明武宗北巡調兵就遭到楊廷和的拒絕。但調兵程式的複雜又很大程度上維護了皇帝的統治。