2015《中華人民共和國預演算法實施條例》解讀
2020年8月3日，國務院總理李克強簽署國務院令第729號，公佈修訂後的《中華人民共和國預演算法實施條例》（以下簡稱條例），自2020年10月1日起施行。作為2015年新預演算法最重要的配套法規，條例對預演算法有關規定作出細化明確，對預演算法授權國務院規定的事項作出具體規定，對預算管理中需要明確的事項作出相應規定。條例的修訂實施，是從制度層面貫徹落實黨中央、國務院決策部署和預演算法的重要舉措，集中反映了近年來預算管理制度改革成果，彰顯了預算管理制度改革方向，為完善標準科學、規範透明、約束有力的預算制度提供了法規依據和制度基礎。
條例共八章九十七條，全文1.2萬餘字。在預演算法原則性規定的基礎上，條例對預算收支範圍、預算編制、預算執行、部門預算管理、政府債務管理、轉移支付管理、預算績效管理、預算公開等方面進行了進一步的明確和細化。
一、進一步明確政府預算收支範圍
明確預算收支範圍是預算編制、執行等工作的基礎。預演算法的一大亮點是實行全口徑預算管理，明確預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，預演算法明確了一般公共預算的收支範圍，對其他三本預算的收支範圍作了原則性規定。為全面反映全部財政資金執行情況，增強政府預算的完整性，條例在預演算法有關規定和授權的基礎上，結合預算管理實踐，對預算收支範圍作了細化規定。
一是解釋一般公共預算有關收入概念。為便於法律實施，條例第十二條、十三條對預演算法中提及的行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、轉移性收入等專業術語作出解釋，對轉移性收入、轉移性支出的範圍作了明確。
二是細化三本預算的收支範圍。條例第十四條至第十六條依次對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍作了細化。
三是對四本預算的銜接作出規定。一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算，國有資本經營預算可以向一般公共預算調出資金。
二、進一步改進預算編制
預演算法明確了預算編制主體、程式、內容、依據以及法律責任等，並授權國務院財政部門部署編制預算草案的具體事項，要求各級政府、各部門、各單位按照國務院規定的時間編制預算草案。為落實預演算法規定，條例進一步細化了預算編制有關內容，對預算編制時間、程式、內容、要求等作出具體規定。
一是明確預算草案編制時間。根據預演算法第三十一條授權，條例第二十二條、第二十五條分別規定：財政部於每年6月15日前部署編制下一年度預算草案的具體事項，縣級以上地方各級政府財政部門於每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項。
二是規範收入預算編制。為提高收入預算編制的科學性、準確性，體現收入預算從約束性轉向預期性的要求，條例第二十九條規定：各級政府財政部門編制收入預算草案時，應當徵求稅務、海關等預算收入徵收部門和單位的意見。預算收入徵收部門和單位應當按照財政部門的要求提供下一年度預算收入徵收預測情況。第七十六條進一步規定：各級稅務、海關等預算收入徵收部門和單位應當與相關財政部門建立收入徵管資訊共享機制。
三是明確預算收支編制內容。條例第三十三條至第三十九條分別對中央和地方一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的編制內容作了規定，第四十條對各部門、各單位預算的編制內容作了規定。
四是推進預算編制標準化。為落實預演算法第三十二條有關要求，更好發揮預算支出標準在預算管理中的基礎性作用，條例第二十一條規定：地方各級政府財政部門應當根據財政部制定的預算支出標準，結合本地區經濟社會發展水平、財力狀況等，制定本地區或者本級的預算支出標準。
三、進一步規範預算執行
預演算法對預算執行主體、收入徵收、資金撥付、國庫設立等作了規定，條例在此基礎上對預算執行全流程管理作了進一步細化。
一是釐清了財政部門和預算單位的職責分工。條例第五十一條、五十三條進一步明確了財政部門和各部門、各單位在預算執行中的主要職責規定，強化了預算單位在部門預算執行中的主體責任。第七十二條明確財政部門有權監督本級預算單位的預算管理有關工作，對預算執行情況和績效進行評價、考核。
二是完善了預算資金撥付和支出管理的規定。預演算法對預算批准前可以安排的支出作了規定，條例五十七條進一步明確了加強對預算資金撥付的管理：1.按照預算撥付，即按照批准的年度預算和用款計劃撥付資金。除預演算法第五十四條規定的在預算草案批准前可以安排支出的情形外，不得辦理無預算、無用款計劃、超預算或者超計劃的資金撥付，不得擅自改變支出用途；2.按照規定的預算級次和程式撥付，即根據用款單位的申請，按照用款單位的預算級次、審定的用款計劃和財政部門規定的預算資金撥付程式撥付資金；3.按照進度撥付，即根據用款單位的實際用款進度撥付資金。
三是明確了財政專戶規範管理規定。根據預演算法關於特定專用資金可以設立財政專戶的規定，條例第五十二條明確了特定專用資金的範圍，規定開設、變更財政專戶和撤銷財政專戶的管理程式，要求財政專戶資金由本級政府財政部門管理，並在預算執行情況、決算和政府綜合財務報告中單獨反映。
四是明確了國庫管理規定。條例第六十二條至六十九條對國庫的設立、業務管理、資訊報送等作了細化：明確地方國庫業務由人行分支機構經理；應當接受本級政府財政部門的指導和監督，對地方財政負責；應當及時向本級政府財政部門編報預算收入入庫、解庫、庫款撥付以及庫款餘額情況的日報、旬報、月報和年報；應當及時準確地辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付。
四、進一步規範部門預算管理
實行部門預算，是中國加強財政支出管理的一項重大改革。預演算法對部門預算的組成、管理職權、編制等作了規定。在總結改革成效的基礎上，條例進一步細化了部門預算管理規定。
一是統一部門預算的涵蓋口徑。按照全口徑預算管理要求，條例第五條規定：各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。
二是明確部門預算的收支內容。條例第五條規定：各部門預算收入包括本級財政安排給本部門及其所屬各單位的預算撥款收入和其他收入。支出為與部門預算收入相對應的支出，包括基本支出和專案支出。各部門及其所屬各單位的本級預算撥款收入和其相對應的支出，應當在部門預算中單獨反映。同時，還對基本支出、專案支出的概念作了界定。
三是明晰各方管理權責。條例第五條要求各級政府財政部門依法對部門預算編制、執行的具體辦法作出規定；第二十三條、第二十六條、第五十三條分別明確各部門、各單位在預算編制、執行方面的職責任務。
四是完善專案支出管理模式。條例第四十一條明確：專案支出實行專案庫管理，建立健全專案入庫評審機制和專案滾動管理機制；各級政府財政部門應當建立和完善專案支出預算評審制度；各部門、各單位應當按照本級政府財政部門的規定開展預算評審。
五、進一步加強地方政府債務管理
預演算法建立了規範地方政府舉債融資行為的法律制度框架。為進一步規範地方政府債務管理，防範財政風險，條例從四個方面作了更加明確的規定。
一是細化地方政府債務餘額限額管理。在預演算法關於地方政府債務限額規定的基礎上，條例第四十三條至第四十六條進一步細化有關要求，明確各省、自治區、直轄市的政府債務限額由財政部在全華人大或者其常委會批准的總限額內，提出方案報國務院批准；地方政府債務餘額不得突破國務院批准的限額。
二是明確一般債務和專項債務定義。條例第四十四條界定了預演算法中的“舉借債務的規模”，明確了一般債務和專項債務的定義。其中，一般債務是指列入一般公共預算用於公益性事業發展的一般債券、地方政府負有償還責任的外國政府和國際經濟組織貸款轉貸債務；專項債務是指列入政府性基金預算用於有收益的公益性事業發展的專項債券。
三是完善地方政府債務風險評估和預警機制。根據預演算法有關規定，國務院辦公廳印發了地方政府性債務風險應急處置預案，財政部定期評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。條例以行政法規的形式對地方政府債務風險評估和預警機制作了細化，第四十七條明確：財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，並監督化解債務風險。
四是合理安排發行地方政府債券的結構、期限和時點。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於做好地方政府專項債券發行及專案配套融資工作的通知》明確，專項債券與專案期限相匹配。為避免出現債券期限與專案期限錯配、債券發行時間與專案建設資金使用錯配、債券資金閒置浪費等問題，降低成本、提高效率，條例第五十八條進一步明確：省、自治區、直轄市政府財政部門應當根據國務院批准的本地區政府債務限額，合理安排發行本地區政府債券的結構、期限和時點。
六、進一步完善轉移支付制度
1994年分稅制財政體制改革以來，中國逐步建立並不斷完善財政轉移支付制度。2019年財政部對轉移支付制度作了進一步完善，最佳化轉移支付分類，釐清轉移支付功能定位，加強轉移支付管理。條例嚴格落實預演算法的有關規定，並與轉移支付制度改革做好銜接處理。
一是細化一般性轉移支付、專項轉移支付的內容、概念。條例第九條明確：一般性轉移支付包括均衡性轉移支付，對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助和其他一般性轉移支付。第十條明確：專項轉移支付是指上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標給予下級政府，並由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用的預算資金。實踐中，為與預演算法規定相銜接，根據轉移支付制度改革的有關要求，暫將共同財政事權轉移支付列入一般性轉移支付。
二是建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。為落實預演算法第十六條有關要求，條例第十條明確縣級以上各級政府財政部門應當會同有關部門建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，並對評估後的處理方式作了細化：符合法律、行政法規和國務院規定，有必要繼續執行的，可以繼續執行；設立的有關要求變更，或者實際績效與目標差距較大、管理不夠完善的，應當予以調整；設立依據失效或者廢止的，應當予以取消。
三是規範轉移支付預算下達。為提高地方預算編制的完整性、規範性，加快預算執行進度，條例第四十八條對轉移支付預計數提前下達比例和要求作了明確：除據實結算等特殊專案的轉移支付外，提前下達的一般性轉移支付預計數的比例一般不低於90%；提前下達的專項轉移支付預計數的比例一般不低於70%。其中，按照專案法管理分配的專項轉移支付，應當一併明確下一年度組織實施的專案。同時，為進一步明晰轉移支付管理職責，第五十九條規定：轉移支付預算下達和資金撥付應當由財政部門辦理，其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉移支付預算或者撥付轉移支付資金。
七、進一步深化預算績效管理
黨的十九大報告提出，全面實施預算績效管理。2018年9月，黨中央、國務院印發《關於全面實施預算績效管理的意見》，對加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系作出全面部署。條例將中央檔案精神以及近年來預算績效管理改革成果體現到行政法規中，在預算管理各個環節細化完善了有關要求。
一是完善全過程預算績效管理鏈條。在預演算法已對績效目標管理、績效評價作出規定的基礎上，為進一步打通預算績效管理鏈條，條例第五十一條、第五十三條明確：預算執行中，各級政府財政部門應當組織和指導預算資金績效監控、績效評價；各部門、各單位應當實施績效監控，開展績效評價，提高資金使用效益，定期向本級政府財政部門報送預算
2015《中華人民共和國預演算法實施條例》解讀
2020年8月3日，國務院總理李克強簽署國務院令第729號，公佈修訂後的《中華人民共和國預演算法實施條例》（以下簡稱條例），自2020年10月1日起施行。作為2015年新預演算法最重要的配套法規，條例對預演算法有關規定作出細化明確，對預演算法授權國務院規定的事項作出具體規定，對預算管理中需要明確的事項作出相應規定。條例的修訂實施，是從制度層面貫徹落實黨中央、國務院決策部署和預演算法的重要舉措，集中反映了近年來預算管理制度改革成果，彰顯了預算管理制度改革方向，為完善標準科學、規範透明、約束有力的預算制度提供了法規依據和制度基礎。
條例共八章九十七條，全文1.2萬餘字。在預演算法原則性規定的基礎上，條例對預算收支範圍、預算編制、預算執行、部門預算管理、政府債務管理、轉移支付管理、預算績效管理、預算公開等方面進行了進一步的明確和細化。
一、進一步明確政府預算收支範圍
明確預算收支範圍是預算編制、執行等工作的基礎。預演算法的一大亮點是實行全口徑預算管理，明確預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，預演算法明確了一般公共預算的收支範圍，對其他三本預算的收支範圍作了原則性規定。為全面反映全部財政資金執行情況，增強政府預算的完整性，條例在預演算法有關規定和授權的基礎上，結合預算管理實踐，對預算收支範圍作了細化規定。
一是解釋一般公共預算有關收入概念。為便於法律實施，條例第十二條、十三條對預演算法中提及的行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、轉移性收入等專業術語作出解釋，對轉移性收入、轉移性支出的範圍作了明確。
二是細化三本預算的收支範圍。條例第十四條至第十六條依次對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍作了細化。
三是對四本預算的銜接作出規定。一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算，國有資本經營預算可以向一般公共預算調出資金。
二、進一步改進預算編制
預演算法明確了預算編制主體、程式、內容、依據以及法律責任等，並授權國務院財政部門部署編制預算草案的具體事項，要求各級政府、各部門、各單位按照國務院規定的時間編制預算草案。為落實預演算法規定，條例進一步細化了預算編制有關內容，對預算編制時間、程式、內容、要求等作出具體規定。
一是明確預算草案編制時間。根據預演算法第三十一條授權，條例第二十二條、第二十五條分別規定：財政部於每年6月15日前部署編制下一年度預算草案的具體事項，縣級以上地方各級政府財政部門於每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項。
二是規範收入預算編制。為提高收入預算編制的科學性、準確性，體現收入預算從約束性轉向預期性的要求，條例第二十九條規定：各級政府財政部門編制收入預算草案時，應當徵求稅務、海關等預算收入徵收部門和單位的意見。預算收入徵收部門和單位應當按照財政部門的要求提供下一年度預算收入徵收預測情況。第七十六條進一步規定：各級稅務、海關等預算收入徵收部門和單位應當與相關財政部門建立收入徵管資訊共享機制。
三是明確預算收支編制內容。條例第三十三條至第三十九條分別對中央和地方一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的編制內容作了規定，第四十條對各部門、各單位預算的編制內容作了規定。
四是推進預算編制標準化。為落實預演算法第三十二條有關要求，更好發揮預算支出標準在預算管理中的基礎性作用，條例第二十一條規定：地方各級政府財政部門應當根據財政部制定的預算支出標準，結合本地區經濟社會發展水平、財力狀況等，制定本地區或者本級的預算支出標準。
三、進一步規範預算執行
預演算法對預算執行主體、收入徵收、資金撥付、國庫設立等作了規定，條例在此基礎上對預算執行全流程管理作了進一步細化。
一是釐清了財政部門和預算單位的職責分工。條例第五十一條、五十三條進一步明確了財政部門和各部門、各單位在預算執行中的主要職責規定，強化了預算單位在部門預算執行中的主體責任。第七十二條明確財政部門有權監督本級預算單位的預算管理有關工作，對預算執行情況和績效進行評價、考核。
二是完善了預算資金撥付和支出管理的規定。預演算法對預算批准前可以安排的支出作了規定，條例五十七條進一步明確了加強對預算資金撥付的管理：1.按照預算撥付，即按照批准的年度預算和用款計劃撥付資金。除預演算法第五十四條規定的在預算草案批准前可以安排支出的情形外，不得辦理無預算、無用款計劃、超預算或者超計劃的資金撥付，不得擅自改變支出用途；2.按照規定的預算級次和程式撥付，即根據用款單位的申請，按照用款單位的預算級次、審定的用款計劃和財政部門規定的預算資金撥付程式撥付資金；3.按照進度撥付，即根據用款單位的實際用款進度撥付資金。
三是明確了財政專戶規範管理規定。根據預演算法關於特定專用資金可以設立財政專戶的規定，條例第五十二條明確了特定專用資金的範圍，規定開設、變更財政專戶和撤銷財政專戶的管理程式，要求財政專戶資金由本級政府財政部門管理，並在預算執行情況、決算和政府綜合財務報告中單獨反映。
四是明確了國庫管理規定。條例第六十二條至六十九條對國庫的設立、業務管理、資訊報送等作了細化：明確地方國庫業務由人行分支機構經理；應當接受本級政府財政部門的指導和監督，對地方財政負責；應當及時向本級政府財政部門編報預算收入入庫、解庫、庫款撥付以及庫款餘額情況的日報、旬報、月報和年報；應當及時準確地辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付。
四、進一步規範部門預算管理
實行部門預算，是中國加強財政支出管理的一項重大改革。預演算法對部門預算的組成、管理職權、編制等作了規定。在總結改革成效的基礎上，條例進一步細化了部門預算管理規定。
一是統一部門預算的涵蓋口徑。按照全口徑預算管理要求，條例第五條規定：各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。
二是明確部門預算的收支內容。條例第五條規定：各部門預算收入包括本級財政安排給本部門及其所屬各單位的預算撥款收入和其他收入。支出為與部門預算收入相對應的支出，包括基本支出和專案支出。各部門及其所屬各單位的本級預算撥款收入和其相對應的支出，應當在部門預算中單獨反映。同時，還對基本支出、專案支出的概念作了界定。
三是明晰各方管理權責。條例第五條要求各級政府財政部門依法對部門預算編制、執行的具體辦法作出規定；第二十三條、第二十六條、第五十三條分別明確各部門、各單位在預算編制、執行方面的職責任務。
四是完善專案支出管理模式。條例第四十一條明確：專案支出實行專案庫管理，建立健全專案入庫評審機制和專案滾動管理機制；各級政府財政部門應當建立和完善專案支出預算評審制度；各部門、各單位應當按照本級政府財政部門的規定開展預算評審。
五、進一步加強地方政府債務管理
預演算法建立了規範地方政府舉債融資行為的法律制度框架。為進一步規範地方政府債務管理，防範財政風險，條例從四個方面作了更加明確的規定。
一是細化地方政府債務餘額限額管理。在預演算法關於地方政府債務限額規定的基礎上，條例第四十三條至第四十六條進一步細化有關要求，明確各省、自治區、直轄市的政府債務限額由財政部在全華人大或者其常委會批准的總限額內，提出方案報國務院批准；地方政府債務餘額不得突破國務院批准的限額。
二是明確一般債務和專項債務定義。條例第四十四條界定了預演算法中的“舉借債務的規模”，明確了一般債務和專項債務的定義。其中，一般債務是指列入一般公共預算用於公益性事業發展的一般債券、地方政府負有償還責任的外國政府和國際經濟組織貸款轉貸債務；專項債務是指列入政府性基金預算用於有收益的公益性事業發展的專項債券。
三是完善地方政府債務風險評估和預警機制。根據預演算法有關規定，國務院辦公廳印發了地方政府性債務風險應急處置預案，財政部定期評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。條例以行政法規的形式對地方政府債務風險評估和預警機制作了細化，第四十七條明確：財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，並監督化解債務風險。
四是合理安排發行地方政府債券的結構、期限和時點。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於做好地方政府專項債券發行及專案配套融資工作的通知》明確，專項債券與專案期限相匹配。為避免出現債券期限與專案期限錯配、債券發行時間與專案建設資金使用錯配、債券資金閒置浪費等問題，降低成本、提高效率，條例第五十八條進一步明確：省、自治區、直轄市政府財政部門應當根據國務院批准的本地區政府債務限額，合理安排發行本地區政府債券的結構、期限和時點。
六、進一步完善轉移支付制度
1994年分稅制財政體制改革以來，中國逐步建立並不斷完善財政轉移支付制度。2019年財政部對轉移支付制度作了進一步完善，最佳化轉移支付分類，釐清轉移支付功能定位，加強轉移支付管理。條例嚴格落實預演算法的有關規定，並與轉移支付制度改革做好銜接處理。
一是細化一般性轉移支付、專項轉移支付的內容、概念。條例第九條明確：一般性轉移支付包括均衡性轉移支付，對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助和其他一般性轉移支付。第十條明確：專項轉移支付是指上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標給予下級政府，並由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用的預算資金。實踐中，為與預演算法規定相銜接，根據轉移支付制度改革的有關要求，暫將共同財政事權轉移支付列入一般性轉移支付。
二是建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。為落實預演算法第十六條有關要求，條例第十條明確縣級以上各級政府財政部門應當會同有關部門建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，並對評估後的處理方式作了細化：符合法律、行政法規和國務院規定，有必要繼續執行的，可以繼續執行；設立的有關要求變更，或者實際績效與目標差距較大、管理不夠完善的，應當予以調整；設立依據失效或者廢止的，應當予以取消。
三是規範轉移支付預算下達。為提高地方預算編制的完整性、規範性，加快預算執行進度，條例第四十八條對轉移支付預計數提前下達比例和要求作了明確：除據實結算等特殊專案的轉移支付外，提前下達的一般性轉移支付預計數的比例一般不低於90%；提前下達的專項轉移支付預計數的比例一般不低於70%。其中，按照專案法管理分配的專項轉移支付，應當一併明確下一年度組織實施的專案。同時，為進一步明晰轉移支付管理職責，第五十九條規定：轉移支付預算下達和資金撥付應當由財政部門辦理，其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉移支付預算或者撥付轉移支付資金。
七、進一步深化預算績效管理
黨的十九大報告提出，全面實施預算績效管理。2018年9月，黨中央、國務院印發《關於全面實施預算績效管理的意見》，對加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系作出全面部署。條例將中央檔案精神以及近年來預算績效管理改革成果體現到行政法規中，在預算管理各個環節細化完善了有關要求。
一是完善全過程預算績效管理鏈條。在預演算法已對績效目標管理、績效評價作出規定的基礎上，為進一步打通預算績效管理鏈條，條例第五十一條、第五十三條明確：預算執行中，各級政府財政部門應當組織和指導預算資金績效監控、績效評價；各部門、各單位應當實施績效監控，開展績效評價，提高資金使用效益，定期向本級政府財政部門報送預算