焦海洋 繪
教育規劃綱要提出要“完善非義務教育階段成本分擔機制”，2014年教育部工作要點中也提及要“建立完善學前教育成本分擔與執行保障機制”。然而，中國的學前教育成本分擔現狀究竟如何，存在哪些核心問題，實施學前教育三年行動計劃前後是否發生變化，如何建立起合理的成本分擔結構等，都還亟待思考與探索。
必須以一定的財政投入總量為前提
為了解各地學前教育成本分擔的情況，國家社科基金“學前教育成本分擔研究”課題組對《中國教育經費統計年鑑》的相關資料進行梳理，透過計算得到各省政府與家庭的分擔比例，計算方法為：政府分擔比例=幼兒園預算內教育經費/學前教育經費總支出，家長分擔比例=實際收取的學雜費/學前教育總支出。
研究發現，在《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）出臺前，各級政府對學前教育的總體性忽視是非常明顯的。一方面，與小學、中學、大學相比，幼兒園所獲得的財政投入總量較低。以2010年為例，小學、中學、大學的政府投入分別是幼兒園的19.0倍、18.3倍、11.9倍。“國十條”頒佈後，學前教育的重要性日益凸顯，新增教育經費開始向學前教育傾斜。但即便如此，2011年基礎教育、中等教育和高等教育三個階段的財政性投入仍舊是學前教育的13.9倍、13.7倍、9.7倍。
另一方面，與小學、中學、大學階段相比，學前教育成本中政府的財政分擔比例過低。政府分擔比是反映政府分擔教育成本多少的指標。該比率越大表明政府對於該級教育階段的投入越多。雖然與2010年相比，2011年政府的學前教育成本分擔比例由34%增長到42%，但與其他學段相比，相差還是較大。如2010年，幼兒園、小學、中學、大學的政府分擔比分別為34%、96%、84%、56%；2011年，幼兒園、小學、中學、大學的政府分擔比分別為42%、97%、88%、62%。可見，學前教育階段的政府分擔比例遠遠低於其他學段，也與同為非義務教育階段的高等教育政府分擔比相去甚遠。
合理的學前教育成本分擔機制是以政府的學前教育財政投入總量為前提的，如果沒有學前教育財政投入總量的限制，政府、家庭、社會間的學前教育成本分擔比例即使是合理的，也可能導致學前教育的低質量發展。國際範圍內通常認定的、有質量的學前教育財政投入指標為：學前教育財政投入佔GDP的1%。從OECD(經濟合作與發展組織)的統計資料來看，目前大多國家學前教育財政投入佔GDP的比例為0.5%-1.1%，而中國只有0.035%。在實施第一個學前教育三年行動計劃期間，中國政府共追加了2100億元的學前教育財政投入，使學前教育的財政性經費佔教育經費的比例由2010年的1.7%提升到了2012年的3.4%，但相較其他發達國家還很低。即使與俄羅斯（14%）、墨西哥（8%）等金磚四國相比，中國學前教育的財政性支出佔比也處於較低水平。
保障政府分擔比達到50%以上
根據《中國教育經費統計年鑑》的相關資料，1999—2012年間，中國的學前教育成本分擔的典型特點是：政府分擔波動大、比例小，家庭分擔比例過高。其中，1999—2009年，政府分擔比一直平穩增長，保持在60%—70%之間。2010年，政府分擔比由上一年的69%急劇下降到34%。2011年，政府的學前教育成本分擔比有所回升，由歷史最低點34%上升到42%。
與政府分擔的波動相對應，1999-2009年，家庭分擔比一直低於31%。其中，最高值為2007年的31%，最低值為2006年的14%。而2010年時，家庭分擔比一躍成為53%，分擔比例超過了50%，家庭承擔了更大的壓力。2011年家庭分擔比雖略有下降，但仍接近50%。
此外，課題組對全國12個省市2358所幼兒園的學前教育成本分擔情況進行了實地調研。結果發現，在學前教育三年行動計劃執行第二年的2012年，全國範圍內政府分擔比只有40.48%，家庭分擔比高達56.99%，社會分擔比只有2.53%。家庭承擔了過大的學前教育支出壓力。
無論根據《中國教育經費統計年鑑》，還是課題組的實際調研資料，在學前教育成本分擔上，中國政府的分擔比例都不足50%。如果進行全口徑的幼兒園統計分析，則會發現政府分擔比更低，因為大多數民辦園的家庭分擔比都在90%以上，有的甚至高達130%，即家庭不僅承擔了民辦園的辦園成本，也在很大程度上承擔了民辦園的利潤。而從OECD的調研資料來看，大多數國家的政府分擔比都在50%以上，愛爾蘭、紐西蘭兩國政府的分擔比例則達到100%。在政府承擔大多數學前教育成本的情況下，家庭的負擔就會相對減輕，“入園貴”的問題也會迎刃而解。
最佳化省際、城鄉間學前教育成本分擔結構
在教育規劃綱要中，中國政府提出了發展學前教育的三大任務：普及學前教育、明確政府職責、重點發展農村學前教育。在第一輪學前教育三年行動計劃期間，中國政府也大力推進每個鄉鎮建立一所公辦中心園。然而，截至2013年，課題組在進行全國學前教育成本分擔情況的調研時發現，在城市地區，政府分擔比為40.74%，家庭分擔比為56.69%；而在農村地區，政府分擔比只有29.92%，而家庭分擔比則高達68.39%。這一資料表明，學前教育成本分擔中同樣存在著“馬太效應”，即作為優勢地區的城市政府分擔比例高，家庭分擔比例低，而作為相對弱勢地區的農村，政府分擔比例只有城市地區的73%，學前教育成本過重地壓在了原本就相對弱勢的農村家長身上，表現出財政分擔上的城鄉不公平。
不僅城鄉之間存在著學前教育成本分擔不均衡，省際差異也很明顯，表現為兩個方面的特點：一是各省政府成本分擔情況差距顯著，西部政府分擔比例較高，東部、中部家庭分擔比例較高；二是實施學前教育三年行動計劃後省際差距呈縮小走向。以2011年為例，除青海和新疆外，其他各省的政府分擔比都較上一年有所上升。其中，增長幅度超過10%的省份有：山東（21%）、寧夏（18%）、陝西（16%）、河南（13%）、安徽（12%）、江西（12%）、浙江（12%）、江蘇（11%）、重慶（11%）。同年，除廣東、海南、廣西外，其他各省的家庭分擔比較上一年有所下降。而降幅超過10%的省份有陝西（24%）、寧夏（15%）、江西（13%）、青海（12%）。
從以上資料可以看出，在學前教育成本分擔結構上，城鄉之間、省份之間的分擔失衡是非常明顯的。農村地區、欠發達省份、民辦園獲得政府的財政性經費較少，這就使得原本就處於相對弱勢的地區更加困難。雖然實施學前教育三年行動計劃期間，省際政府分擔不合理現象有所緩解，但城鄉間、體制間卻無明顯變化。因此，政府需要進一步加大學前教育專項投入，設立學前教育轉移支付制度，以保證學前教育成本分擔的省際、城鄉差異進一步縮小。
建立事權、財權匹配的政府間成本分擔結構
“國十條”頒佈前，中國學前教育成本完全由地方政府承擔。在城市，學前教育由縣級政府承擔；在農村，學前教育由鄉級政府承擔，中央政府無任何形式、任何內容的撥款。2010年後，中國中央、省、地市、縣、鄉五級政府間的分擔結構發生了一些變化，中央具有了專項經費，省市級政府也有了學前教育專項經費與轉移支付制度。從調研資料來看，實施學前教育三年行動計劃期間，省級、市級、縣級經費投入增量，東部地區最高；中央財政投入增量，西部地區最高；東北部地區五級政府的財政投入增量均處於最低水平。
儘管資料表明實施學前教育三年行動計劃期間，全國範圍內各級政府特別是中央、省級、市級政府的學前教育財政投入增量確實有了較大幅度的提高，出現了明顯的政策性增長，但總體而言，各級政府的學前教育成本分擔比例並未發生根本性變化。從江蘇省2010-2011年學前教育成本的政府間分擔比例來看，2010年，江蘇省財政性學前教育經費中，94.44%由地方政府承擔，而只有5.56%來自上級政府；2011年，97.05%由地方政府承擔，而只有2.95%來自上級政府。
很明顯，目前中國五級政府間的學前教育成本分擔存在著失衡現象，越是基層政府，其學前教育支出壓力越大。相對於中央、省、市政府而言，區縣、鄉鎮政府的資源獲取能力、財政動員能力都相對較弱。事權、財權不匹配會嚴重製約地方政府發展學前教育的積極性，使得地方政府更多選擇變通的方式來發展學前教育，不少地方政府在發展普惠性學前教育中較多依賴普惠性民辦園政策就是明證。
從OECD的經驗來看，以色列、智利、奧地利、瑞士、荷蘭、義大利、法國、捷克、日本、墨西哥、德國、美國等國家都是採取三級政府共擔制，只有挪威、冰島、波蘭等少數國家採取地方政府承包制。根據“誰受益，誰分擔”的原則，各級政府都能從學前教育發展中受益，所以各方都應當承擔學前教育的相應成本。只有各級政府都履行了各自的政府責任，完善的政府間學前教育成本分擔機制才指日可待。
焦海洋 繪
教育規劃綱要提出要“完善非義務教育階段成本分擔機制”，2014年教育部工作要點中也提及要“建立完善學前教育成本分擔與執行保障機制”。然而，中國的學前教育成本分擔現狀究竟如何，存在哪些核心問題，實施學前教育三年行動計劃前後是否發生變化，如何建立起合理的成本分擔結構等，都還亟待思考與探索。
必須以一定的財政投入總量為前提
為了解各地學前教育成本分擔的情況，國家社科基金“學前教育成本分擔研究”課題組對《中國教育經費統計年鑑》的相關資料進行梳理，透過計算得到各省政府與家庭的分擔比例，計算方法為：政府分擔比例=幼兒園預算內教育經費/學前教育經費總支出，家長分擔比例=實際收取的學雜費/學前教育總支出。
研究發現，在《國務院關於當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）出臺前，各級政府對學前教育的總體性忽視是非常明顯的。一方面，與小學、中學、大學相比，幼兒園所獲得的財政投入總量較低。以2010年為例，小學、中學、大學的政府投入分別是幼兒園的19.0倍、18.3倍、11.9倍。“國十條”頒佈後，學前教育的重要性日益凸顯，新增教育經費開始向學前教育傾斜。但即便如此，2011年基礎教育、中等教育和高等教育三個階段的財政性投入仍舊是學前教育的13.9倍、13.7倍、9.7倍。
另一方面，與小學、中學、大學階段相比，學前教育成本中政府的財政分擔比例過低。政府分擔比是反映政府分擔教育成本多少的指標。該比率越大表明政府對於該級教育階段的投入越多。雖然與2010年相比，2011年政府的學前教育成本分擔比例由34%增長到42%，但與其他學段相比，相差還是較大。如2010年，幼兒園、小學、中學、大學的政府分擔比分別為34%、96%、84%、56%；2011年，幼兒園、小學、中學、大學的政府分擔比分別為42%、97%、88%、62%。可見，學前教育階段的政府分擔比例遠遠低於其他學段，也與同為非義務教育階段的高等教育政府分擔比相去甚遠。
合理的學前教育成本分擔機制是以政府的學前教育財政投入總量為前提的，如果沒有學前教育財政投入總量的限制，政府、家庭、社會間的學前教育成本分擔比例即使是合理的，也可能導致學前教育的低質量發展。國際範圍內通常認定的、有質量的學前教育財政投入指標為：學前教育財政投入佔GDP的1%。從OECD(經濟合作與發展組織)的統計資料來看，目前大多國家學前教育財政投入佔GDP的比例為0.5%-1.1%，而中國只有0.035%。在實施第一個學前教育三年行動計劃期間，中國政府共追加了2100億元的學前教育財政投入，使學前教育的財政性經費佔教育經費的比例由2010年的1.7%提升到了2012年的3.4%，但相較其他發達國家還很低。即使與俄羅斯（14%）、墨西哥（8%）等金磚四國相比，中國學前教育的財政性支出佔比也處於較低水平。
保障政府分擔比達到50%以上
根據《中國教育經費統計年鑑》的相關資料，1999—2012年間，中國的學前教育成本分擔的典型特點是：政府分擔波動大、比例小，家庭分擔比例過高。其中，1999—2009年，政府分擔比一直平穩增長，保持在60%—70%之間。2010年，政府分擔比由上一年的69%急劇下降到34%。2011年，政府的學前教育成本分擔比有所回升，由歷史最低點34%上升到42%。
與政府分擔的波動相對應，1999-2009年，家庭分擔比一直低於31%。其中，最高值為2007年的31%，最低值為2006年的14%。而2010年時，家庭分擔比一躍成為53%，分擔比例超過了50%，家庭承擔了更大的壓力。2011年家庭分擔比雖略有下降，但仍接近50%。
此外，課題組對全國12個省市2358所幼兒園的學前教育成本分擔情況進行了實地調研。結果發現，在學前教育三年行動計劃執行第二年的2012年，全國範圍內政府分擔比只有40.48%，家庭分擔比高達56.99%，社會分擔比只有2.53%。家庭承擔了過大的學前教育支出壓力。
無論根據《中國教育經費統計年鑑》，還是課題組的實際調研資料，在學前教育成本分擔上，中國政府的分擔比例都不足50%。如果進行全口徑的幼兒園統計分析，則會發現政府分擔比更低，因為大多數民辦園的家庭分擔比都在90%以上，有的甚至高達130%，即家庭不僅承擔了民辦園的辦園成本，也在很大程度上承擔了民辦園的利潤。而從OECD的調研資料來看，大多數國家的政府分擔比都在50%以上，愛爾蘭、紐西蘭兩國政府的分擔比例則達到100%。在政府承擔大多數學前教育成本的情況下，家庭的負擔就會相對減輕，“入園貴”的問題也會迎刃而解。
最佳化省際、城鄉間學前教育成本分擔結構
在教育規劃綱要中，中國政府提出了發展學前教育的三大任務：普及學前教育、明確政府職責、重點發展農村學前教育。在第一輪學前教育三年行動計劃期間，中國政府也大力推進每個鄉鎮建立一所公辦中心園。然而，截至2013年，課題組在進行全國學前教育成本分擔情況的調研時發現，在城市地區，政府分擔比為40.74%，家庭分擔比為56.69%；而在農村地區，政府分擔比只有29.92%，而家庭分擔比則高達68.39%。這一資料表明，學前教育成本分擔中同樣存在著“馬太效應”，即作為優勢地區的城市政府分擔比例高，家庭分擔比例低，而作為相對弱勢地區的農村，政府分擔比例只有城市地區的73%，學前教育成本過重地壓在了原本就相對弱勢的農村家長身上，表現出財政分擔上的城鄉不公平。
不僅城鄉之間存在著學前教育成本分擔不均衡，省際差異也很明顯，表現為兩個方面的特點：一是各省政府成本分擔情況差距顯著，西部政府分擔比例較高，東部、中部家庭分擔比例較高；二是實施學前教育三年行動計劃後省際差距呈縮小走向。以2011年為例，除青海和新疆外，其他各省的政府分擔比都較上一年有所上升。其中，增長幅度超過10%的省份有：山東（21%）、寧夏（18%）、陝西（16%）、河南（13%）、安徽（12%）、江西（12%）、浙江（12%）、江蘇（11%）、重慶（11%）。同年，除廣東、海南、廣西外，其他各省的家庭分擔比較上一年有所下降。而降幅超過10%的省份有陝西（24%）、寧夏（15%）、江西（13%）、青海（12%）。
從以上資料可以看出，在學前教育成本分擔結構上，城鄉之間、省份之間的分擔失衡是非常明顯的。農村地區、欠發達省份、民辦園獲得政府的財政性經費較少，這就使得原本就處於相對弱勢的地區更加困難。雖然實施學前教育三年行動計劃期間，省際政府分擔不合理現象有所緩解，但城鄉間、體制間卻無明顯變化。因此，政府需要進一步加大學前教育專項投入，設立學前教育轉移支付制度，以保證學前教育成本分擔的省際、城鄉差異進一步縮小。
建立事權、財權匹配的政府間成本分擔結構
“國十條”頒佈前，中國學前教育成本完全由地方政府承擔。在城市，學前教育由縣級政府承擔；在農村，學前教育由鄉級政府承擔，中央政府無任何形式、任何內容的撥款。2010年後，中國中央、省、地市、縣、鄉五級政府間的分擔結構發生了一些變化，中央具有了專項經費，省市級政府也有了學前教育專項經費與轉移支付制度。從調研資料來看，實施學前教育三年行動計劃期間，省級、市級、縣級經費投入增量，東部地區最高；中央財政投入增量，西部地區最高；東北部地區五級政府的財政投入增量均處於最低水平。
儘管資料表明實施學前教育三年行動計劃期間，全國範圍內各級政府特別是中央、省級、市級政府的學前教育財政投入增量確實有了較大幅度的提高，出現了明顯的政策性增長，但總體而言，各級政府的學前教育成本分擔比例並未發生根本性變化。從江蘇省2010-2011年學前教育成本的政府間分擔比例來看，2010年，江蘇省財政性學前教育經費中，94.44%由地方政府承擔，而只有5.56%來自上級政府；2011年，97.05%由地方政府承擔，而只有2.95%來自上級政府。
很明顯，目前中國五級政府間的學前教育成本分擔存在著失衡現象，越是基層政府，其學前教育支出壓力越大。相對於中央、省、市政府而言，區縣、鄉鎮政府的資源獲取能力、財政動員能力都相對較弱。事權、財權不匹配會嚴重製約地方政府發展學前教育的積極性，使得地方政府更多選擇變通的方式來發展學前教育，不少地方政府在發展普惠性學前教育中較多依賴普惠性民辦園政策就是明證。
從OECD的經驗來看，以色列、智利、奧地利、瑞士、荷蘭、義大利、法國、捷克、日本、墨西哥、德國、美國等國家都是採取三級政府共擔制，只有挪威、冰島、波蘭等少數國家採取地方政府承包制。根據“誰受益，誰分擔”的原則，各級政府都能從學前教育發展中受益，所以各方都應當承擔學前教育的相應成本。只有各級政府都履行了各自的政府責任，完善的政府間學前教育成本分擔機制才指日可待。