“公建民營”是指政府透過承包、委託、聯合經營等方式，將政府擁有所有權的養老設施交給企業、社會組織或個人運營。
該模式大大促進了民營資本進入養老市場的積極性；同時，由於政府起到督促和考評作用，運營方必須把更多的精力投入在養老服務上，從而形成市場層面的良性競爭。公建民營有利於提高養老機構的運營效率、降低運營風險。
一方面，養老機構公建民營後，既可以保持公辦養老機構的福利服務性質，又可以發揮民間組織的專業性，提高公建養老機構的利用率，提高其服務質量和水平，使公辦養老機構去行政化，提高資源配置和管理效率。
另一方面，養老事業的前期投入大，回報週期長，而“公建民營”養老服務模式由政府購買服務，對社會力量積極參與到養老服務建設具有較高的吸引力。這一模式可有效降低“民營者”前期投入，降低其運營風險。
截止到目前，國內養老機構公建民營主要有4種常見運作模式:委託經營、特許經營、資產租賃以及混合方式等四種模式。接下來，我們就這四種模式做詳細分析。
一、委託經營
委託經營，又稱合同承包(Contract Out)，是應用最為廣泛的合作模式。委託經營是指政府部門透過招標發包，選擇合適的合作物件，將其投資興建的公辦養老機構的部分或全部委託給社會力量經營和管理。
委託經營是一種實現所有權與經營權相分離的公私合作制模式。這種模式對於政府機構而言，其優勢在於透過引入競爭機制，有效降低運營成本。對社會力量而言，投入小，因此其承擔的風險相對較小。
委託經營的一般性程式是：透過招標的形式來選擇承包的社會力量。由政府機構和社會力量簽訂具有法律效力的承包經營合同，確保合同規定的責任為核心內容，明確規定發包方和承包經營者在承包期內的責權利關係。
現階段，中國公辦養老機構委託經營模式主要採取了管理外包和服務外包兩種模式為主。
1.管理外包(Management Contract)
管理外包是指政府機構保留對所有權的控制，社會力量獲取某一家機構、一定期限的排他管理權和經營權。在持定的經營期限內，承包人自主經營、自負盈虧。該模式的時間通常是1-5年。管理外包模式的重要特徵是:社會力量對資產的運營和維護承擔全部責任，但不需要承擔任何資本上的風險。
公辦養老機構的管理外包是政府機構將公辦養老機構的管理權和經營權移交給社會力量，社會力量需要交納相應的外包費用給政府機構。管理外包是中國公辦養老機構公私合作制的主要模式。
例如，2016年，湖北省B市社會福利中心透過招標確定某養老服務公司為中標單位後，透過與其簽訂承包合同，將福利中心院內的老年公寓委託給其經營。在與服務機構的合作經營過程中，中心的所有權歸政府所有，政府負有監督和引導權；服務機構自主經營、自負盈虧，並定期支付給政府相應的承包費用，運營過程中發生的一切事故，由其自負。
公辦養老機構的管理外包模式的主要優勢在於:透過引入社會力量參與公辦養老機構的運營和管理，減輕了政府的財政投入，發揮了國有資產的使用效率。但是其劣勢是:管理外包合作過程中，運營和維護責任主要歸社會力量所有，缺乏政府與社會力量之間的風險分擔的制度安排。
2.服務外包(Service Contract)
服務外包，是指政府機構僱用私人機構承擔一種或多個特定的任務，時間通常為1-3年。服務外包在中國的公共服務領域存續的時間最長，被廣泛應用於醫院、學校、科研機構等公共服務行為，又被稱為"後勤服務社會化"。
在服務外包中，私人機構通常不與消費者形成直接交易關係。透過政府向私人機構支付約定的服務費，該費用支付的方式包括一次性或分期支付從而實現節約運營成本的目的。該模式的優勢是政府機構透過約定的驗收標準，支付服務費用，從而實現提高效率、降低成本的目的。
公辦養老機構公私合作制的服務外包中，政府機構作為服務的提供者和生產者。而社會力量只提供其他輔助性服務。例如物業保潔服務、停車、餐飲服務、醫療服務等非主要服務。
例如，2016年3月，湖北省宜昌市社會福利院所採納的公私合作剌模式。"將衛生保潔、綠化維護、理髮修腳、衣物洗滌、部分水電維修、部分物資採購等服務專案擇優外包給各類市場主體，由專業機構、專業人員提供優質專業服務，既降低了服務成本，提高了服務質量，又有效整合了服務資源，為服務人員有更多的時間為老人和孩子們做好貼身精細化服務提供了保障。
以上例子中，公辦養老機構將送配餐送餐、衛生保潔、醫療護理、衣物洗滌等服務專案等輔助性服務交由社會力量生產的形式，屬於典型的公辦養老機構公私合作制的服務外包模式。
服務外包相對其他公私合作制而言其優勢是，操作方式簡單，責任明確。其劣勢是適用範圍有限，並不適用吸引民間資本投資，緩解政府的財政壓為。有研究表明，如果資金來源未能落實，承包商的效率可能會受到影響。
二、特許經營
公辦養老機構特許經營模式是指政府透過特許經營合同將要公辦養老機構的經營權轉移給投資者(包括自然人和法人)的一種公私合作制形式。
特許經營要求在合同規定的特許期限內，投資者擁有投資建造設施的所有權(這個所有權不是完整意義上的所有權)，並可以向使用者收取適當費用，由此回收專案投融資、經營和維護成本並獲得合理的回報。特許期限結束，投資者將設施無償地移交給簽約方的政府部門。政府需要做的是監督社會力量在特許期內使用和維護設施妥當，確保特許期結束後全部設施能較為完整地交還於政府。
這一模式的基本特點在於:在任何情況下，國家都是公共服務部門的資產有者。特許經營有幾種典型的運作模式，分別為TOT、BOT、BOO。目前，在中國公辦養老機構公私合作制領域，以BOT模式為主。
BOT是英文(Build-Operate-Transfer的縮寫，直譯為"建設一經營一轉讓")，是指投資者或財團作為專案發起人從政府機構獲得專案的建設和運營恃許權，然後透過組建專門的專案公司，負責專案的融資、建設和經營；在特許權期內，專案公司透過向專案使用者收取費用來獲取合理的回報；在特許權期滿後，專案公司再將專案轉讓給相應的政府機構。
在該模式中，專案資產的所有權歸政府所有。具體的運作模式是，政府或政府授權部門透過採購程式，選擇合適的社會資本方與政府指定的出資主體共同設立專案公司（SPV），政府或政府授權部門授予專案公司特許經營權，在特許經營期內由專案公司負責養老專案的建設及運營管理。
專案建設完成後，專案公司將相關養老設施提供給政府設立養老機構，並由專案公司負責專案設施的維修養護；進入運營期後，養老機構由專案公司進行託管運營，向養老人群提供養老服務，並向服務物件收取一定的費用；特許經營期滿後，專案公司需將專案資產無償移交給政府或政府指定部門。
在這一模式中，專案公司的收入來源主要有以下幾個方面：（1）養老機構的託管收入，該部分費用一般由政府支付；（2）資產可用性服務收入（類租金），該部分費用一般由政府支付；（3）專案附帶的其他經營性收入；（4）為保證專案可行性，政府提供的可行性缺口補助。
該型別專案運作模式的基本框架和資金流向如下圖所示。
山東省菏澤市牡丹區楓葉正紅醫養一體化養老專案是中國典型的PPP養老服務專案，也是市、區兩級政府重點發展專案。
該專案由政府發起，授權牡丹區衛生局為實施機構，並透過競爭性磋商方式與中標社會資本方菏澤市大田房地產開發有限公司簽訂PPP合同，合同規定該專案採取BOT模式運作和可行性缺口補助回報機制，政府出資方為菏澤市牡丹人民醫院，由兩方共同成立SPV專案公司——山東楓葉正紅養老發展有限公司，其中菏澤市大田房地產開發有限公司佔股權90%，菏澤市牡丹人民醫院佔股權10%，由大田房地產開發有限公司負責專案的建設和運營，該專案運營期限為30年，到期之後轉讓所有權由政府經營。
三、資產租賃(Asset Leasing)
公辦養老機構的資產租賃模式是指政府機構將養老機構的場地和硬體設施以租賃的形式交付社會力量使用，政府機構根據租賃協議獲得租金收益。
該模式的優勢是操作程式簡單、政府機構與社會力量貴任明確，是中國公辦養老機構領域最早採用的公私合作制的模式之一。
例如，2006年，安徽H養老集團專案主要採取了房屋租賃的合作形式。H養老集團，旗下有7所老年機構，其中5所的房產屬於政府部門的資產，由機構上繳房租後自行運營、自負盈虧。房屋租金低於市場價格，政府還按照床位數提供相應的補貼，在後期，房屋修繕、裝置更新也納入政府出資範圍。與此同時，政府要求H養老集團承擔了減免三無老人、低保老人的費用；免費接待各種學習考察;以及無條件接收政府送來的流浪老人。
資產租賃的主要優勢是操作過程簡單，公私各方責任和風險明確。
四、混合方式
實踐中，公辦養老機構公私合作制模式並不單一的合作模式，而是採取多種公私合作制的混合方式。
例如，HY社會福利院主要採取了資產租賃與委託經營相混合的合作模式。其新建養老機構採取向社會公開招投標競爭性方式，引進全社會或民間資本，擇優確定運營方。公辦社會福利院與運營方是房屋租賃關係。由運營方注資、註冊成為獨立法人和養老機構，確保養老用途不改變。
兩棟獨立休養樓資產設施使用費:參照房屋使用租金24元/月/平方米，合計71630元/月;上繳商鋪承包金:52元/月/平方米，合計56104元/月;上繳地下停車場承包金:82955無/月。
五、養老機構公建民營存在的問題與挑戰
（一）存在的問題
養老機構公建民營未來發展的趨勢,也是政府、社會和學界普遍公認的激發公辦養老機構發展活力的重要途徑。由前述可知,部分地區早在本世紀初已開始探索養老機構公建民營模式發展。規模化的發展目前尚未形成,但是為數不多的實踐案例已經顯示出這種模式存在的問題和實施過程中面臨的挑戰。
1.從運營方看,部分經營者過分追求利潤從而導致機構的福利性和公益性大大削弱。另外,為了減少運營風險和便於管理,一些公建民營養老機構存在拒收重度失能老人的事件。這些現象的存在嚴重背離了公建民營養老機構的功能定位和職責,使真正需要養老機構服務需求的老人難以獲得養老服務。
2.從監管方看,對於不少的基層政府而言尤其是在經濟欠發達地區,政府多抱有甩包袱的心態,對公建民營養老機構監管不力,這些機構的服務質量和運營性質難以得到規範。同時也會因為政府責任意識不明確而削弱政府實施有效監管的能力。
3.從操作過程看,目前國家及地方陸續就公建民營出臺相關的法律法規和實施細則，一些尚未完成制定實施辦法的地區，其社會組織或涉老企業為了能中標,不惜使用拉關係、潛規則、走後門等非正常手段。擾亂正常的運作秩序,導致真正有資質並且致力於服務老人的機構難以贏得機會,進一步加劇競爭的不公平。
(二)面臨的挑戰
1.公建民營養老機構普遍資金緊張是不可否認的事實,數目不小的租金對不少剛接手的養老機構來說是一項沉重的財政負擔。
2.公建民營養老機構服務質量有較大的提升空間。相關調查顯示,公建民營養老機構人住老人對各項服務的滿意度均低於公建公營養老機構。因此,對於公建民營養老機構來說服務質量和運營效率同等重要。
3.公建民營養老機構管理和服務團隊資質有待提升。當前,各地區都在大力推行養老機構公建民營改革,不少的社會組織和企業競相投標,由於現階段政府缺乏嚴格具體的標準,一些缺乏養老服務機構管理和運營能力的企業中標,導致機構管理和服務水平不高。
4.公建民營還有一大挑戰是，對於沒有養老從業經驗的投資者，要拿政府放出的公建民營養老機構，該怎麼拿？用哪些標準衡量專案是不是有價值？怎麼應對招投標程式？……這些問題成了民間投資者的攔路虎。
“公建民營”是指政府透過承包、委託、聯合經營等方式，將政府擁有所有權的養老設施交給企業、社會組織或個人運營。
該模式大大促進了民營資本進入養老市場的積極性；同時，由於政府起到督促和考評作用，運營方必須把更多的精力投入在養老服務上，從而形成市場層面的良性競爭。公建民營有利於提高養老機構的運營效率、降低運營風險。
一方面，養老機構公建民營後，既可以保持公辦養老機構的福利服務性質，又可以發揮民間組織的專業性，提高公建養老機構的利用率，提高其服務質量和水平，使公辦養老機構去行政化，提高資源配置和管理效率。
另一方面，養老事業的前期投入大，回報週期長，而“公建民營”養老服務模式由政府購買服務，對社會力量積極參與到養老服務建設具有較高的吸引力。這一模式可有效降低“民營者”前期投入，降低其運營風險。
截止到目前，國內養老機構公建民營主要有4種常見運作模式:委託經營、特許經營、資產租賃以及混合方式等四種模式。接下來，我們就這四種模式做詳細分析。
一、委託經營
委託經營，又稱合同承包(Contract Out)，是應用最為廣泛的合作模式。委託經營是指政府部門透過招標發包，選擇合適的合作物件，將其投資興建的公辦養老機構的部分或全部委託給社會力量經營和管理。
委託經營是一種實現所有權與經營權相分離的公私合作制模式。這種模式對於政府機構而言，其優勢在於透過引入競爭機制，有效降低運營成本。對社會力量而言，投入小，因此其承擔的風險相對較小。
委託經營的一般性程式是：透過招標的形式來選擇承包的社會力量。由政府機構和社會力量簽訂具有法律效力的承包經營合同，確保合同規定的責任為核心內容，明確規定發包方和承包經營者在承包期內的責權利關係。
現階段，中國公辦養老機構委託經營模式主要採取了管理外包和服務外包兩種模式為主。
1.管理外包(Management Contract)
管理外包是指政府機構保留對所有權的控制，社會力量獲取某一家機構、一定期限的排他管理權和經營權。在持定的經營期限內，承包人自主經營、自負盈虧。該模式的時間通常是1-5年。管理外包模式的重要特徵是:社會力量對資產的運營和維護承擔全部責任，但不需要承擔任何資本上的風險。
公辦養老機構的管理外包是政府機構將公辦養老機構的管理權和經營權移交給社會力量，社會力量需要交納相應的外包費用給政府機構。管理外包是中國公辦養老機構公私合作制的主要模式。
例如，2016年，湖北省B市社會福利中心透過招標確定某養老服務公司為中標單位後，透過與其簽訂承包合同，將福利中心院內的老年公寓委託給其經營。在與服務機構的合作經營過程中，中心的所有權歸政府所有，政府負有監督和引導權；服務機構自主經營、自負盈虧，並定期支付給政府相應的承包費用，運營過程中發生的一切事故，由其自負。
公辦養老機構的管理外包模式的主要優勢在於:透過引入社會力量參與公辦養老機構的運營和管理，減輕了政府的財政投入，發揮了國有資產的使用效率。但是其劣勢是:管理外包合作過程中，運營和維護責任主要歸社會力量所有，缺乏政府與社會力量之間的風險分擔的制度安排。
2.服務外包(Service Contract)
服務外包，是指政府機構僱用私人機構承擔一種或多個特定的任務，時間通常為1-3年。服務外包在中國的公共服務領域存續的時間最長，被廣泛應用於醫院、學校、科研機構等公共服務行為，又被稱為"後勤服務社會化"。
在服務外包中，私人機構通常不與消費者形成直接交易關係。透過政府向私人機構支付約定的服務費，該費用支付的方式包括一次性或分期支付從而實現節約運營成本的目的。該模式的優勢是政府機構透過約定的驗收標準，支付服務費用，從而實現提高效率、降低成本的目的。
公辦養老機構公私合作制的服務外包中，政府機構作為服務的提供者和生產者。而社會力量只提供其他輔助性服務。例如物業保潔服務、停車、餐飲服務、醫療服務等非主要服務。
例如，2016年3月，湖北省宜昌市社會福利院所採納的公私合作剌模式。"將衛生保潔、綠化維護、理髮修腳、衣物洗滌、部分水電維修、部分物資採購等服務專案擇優外包給各類市場主體，由專業機構、專業人員提供優質專業服務，既降低了服務成本，提高了服務質量，又有效整合了服務資源，為服務人員有更多的時間為老人和孩子們做好貼身精細化服務提供了保障。
以上例子中，公辦養老機構將送配餐送餐、衛生保潔、醫療護理、衣物洗滌等服務專案等輔助性服務交由社會力量生產的形式，屬於典型的公辦養老機構公私合作制的服務外包模式。
服務外包相對其他公私合作制而言其優勢是，操作方式簡單，責任明確。其劣勢是適用範圍有限，並不適用吸引民間資本投資，緩解政府的財政壓為。有研究表明，如果資金來源未能落實，承包商的效率可能會受到影響。
二、特許經營
公辦養老機構特許經營模式是指政府透過特許經營合同將要公辦養老機構的經營權轉移給投資者(包括自然人和法人)的一種公私合作制形式。
特許經營要求在合同規定的特許期限內，投資者擁有投資建造設施的所有權(這個所有權不是完整意義上的所有權)，並可以向使用者收取適當費用，由此回收專案投融資、經營和維護成本並獲得合理的回報。特許期限結束，投資者將設施無償地移交給簽約方的政府部門。政府需要做的是監督社會力量在特許期內使用和維護設施妥當，確保特許期結束後全部設施能較為完整地交還於政府。
這一模式的基本特點在於:在任何情況下，國家都是公共服務部門的資產有者。特許經營有幾種典型的運作模式，分別為TOT、BOT、BOO。目前，在中國公辦養老機構公私合作制領域，以BOT模式為主。
BOT是英文(Build-Operate-Transfer的縮寫，直譯為"建設一經營一轉讓")，是指投資者或財團作為專案發起人從政府機構獲得專案的建設和運營恃許權，然後透過組建專門的專案公司，負責專案的融資、建設和經營；在特許權期內，專案公司透過向專案使用者收取費用來獲取合理的回報；在特許權期滿後，專案公司再將專案轉讓給相應的政府機構。
在該模式中，專案資產的所有權歸政府所有。具體的運作模式是，政府或政府授權部門透過採購程式，選擇合適的社會資本方與政府指定的出資主體共同設立專案公司（SPV），政府或政府授權部門授予專案公司特許經營權，在特許經營期內由專案公司負責養老專案的建設及運營管理。
專案建設完成後，專案公司將相關養老設施提供給政府設立養老機構，並由專案公司負責專案設施的維修養護；進入運營期後，養老機構由專案公司進行託管運營，向養老人群提供養老服務，並向服務物件收取一定的費用；特許經營期滿後，專案公司需將專案資產無償移交給政府或政府指定部門。
在這一模式中，專案公司的收入來源主要有以下幾個方面：（1）養老機構的託管收入，該部分費用一般由政府支付；（2）資產可用性服務收入（類租金），該部分費用一般由政府支付；（3）專案附帶的其他經營性收入；（4）為保證專案可行性，政府提供的可行性缺口補助。
該型別專案運作模式的基本框架和資金流向如下圖所示。
山東省菏澤市牡丹區楓葉正紅醫養一體化養老專案是中國典型的PPP養老服務專案，也是市、區兩級政府重點發展專案。
該專案由政府發起，授權牡丹區衛生局為實施機構，並透過競爭性磋商方式與中標社會資本方菏澤市大田房地產開發有限公司簽訂PPP合同，合同規定該專案採取BOT模式運作和可行性缺口補助回報機制，政府出資方為菏澤市牡丹人民醫院，由兩方共同成立SPV專案公司——山東楓葉正紅養老發展有限公司，其中菏澤市大田房地產開發有限公司佔股權90%，菏澤市牡丹人民醫院佔股權10%，由大田房地產開發有限公司負責專案的建設和運營，該專案運營期限為30年，到期之後轉讓所有權由政府經營。
三、資產租賃(Asset Leasing)
公辦養老機構的資產租賃模式是指政府機構將養老機構的場地和硬體設施以租賃的形式交付社會力量使用，政府機構根據租賃協議獲得租金收益。
該模式的優勢是操作程式簡單、政府機構與社會力量貴任明確，是中國公辦養老機構領域最早採用的公私合作制的模式之一。
例如，2006年，安徽H養老集團專案主要採取了房屋租賃的合作形式。H養老集團，旗下有7所老年機構，其中5所的房產屬於政府部門的資產，由機構上繳房租後自行運營、自負盈虧。房屋租金低於市場價格，政府還按照床位數提供相應的補貼，在後期，房屋修繕、裝置更新也納入政府出資範圍。與此同時，政府要求H養老集團承擔了減免三無老人、低保老人的費用；免費接待各種學習考察;以及無條件接收政府送來的流浪老人。
資產租賃的主要優勢是操作過程簡單，公私各方責任和風險明確。
四、混合方式
實踐中，公辦養老機構公私合作制模式並不單一的合作模式，而是採取多種公私合作制的混合方式。
例如，HY社會福利院主要採取了資產租賃與委託經營相混合的合作模式。其新建養老機構採取向社會公開招投標競爭性方式，引進全社會或民間資本，擇優確定運營方。公辦社會福利院與運營方是房屋租賃關係。由運營方注資、註冊成為獨立法人和養老機構，確保養老用途不改變。
兩棟獨立休養樓資產設施使用費:參照房屋使用租金24元/月/平方米，合計71630元/月;上繳商鋪承包金:52元/月/平方米，合計56104元/月;上繳地下停車場承包金:82955無/月。
五、養老機構公建民營存在的問題與挑戰
（一）存在的問題
養老機構公建民營未來發展的趨勢,也是政府、社會和學界普遍公認的激發公辦養老機構發展活力的重要途徑。由前述可知,部分地區早在本世紀初已開始探索養老機構公建民營模式發展。規模化的發展目前尚未形成,但是為數不多的實踐案例已經顯示出這種模式存在的問題和實施過程中面臨的挑戰。
1.從運營方看,部分經營者過分追求利潤從而導致機構的福利性和公益性大大削弱。另外,為了減少運營風險和便於管理,一些公建民營養老機構存在拒收重度失能老人的事件。這些現象的存在嚴重背離了公建民營養老機構的功能定位和職責,使真正需要養老機構服務需求的老人難以獲得養老服務。
2.從監管方看,對於不少的基層政府而言尤其是在經濟欠發達地區,政府多抱有甩包袱的心態,對公建民營養老機構監管不力,這些機構的服務質量和運營性質難以得到規範。同時也會因為政府責任意識不明確而削弱政府實施有效監管的能力。
3.從操作過程看,目前國家及地方陸續就公建民營出臺相關的法律法規和實施細則，一些尚未完成制定實施辦法的地區，其社會組織或涉老企業為了能中標,不惜使用拉關係、潛規則、走後門等非正常手段。擾亂正常的運作秩序,導致真正有資質並且致力於服務老人的機構難以贏得機會,進一步加劇競爭的不公平。
(二)面臨的挑戰
1.公建民營養老機構普遍資金緊張是不可否認的事實,數目不小的租金對不少剛接手的養老機構來說是一項沉重的財政負擔。
2.公建民營養老機構服務質量有較大的提升空間。相關調查顯示,公建民營養老機構人住老人對各項服務的滿意度均低於公建公營養老機構。因此,對於公建民營養老機構來說服務質量和運營效率同等重要。
3.公建民營養老機構管理和服務團隊資質有待提升。當前,各地區都在大力推行養老機構公建民營改革,不少的社會組織和企業競相投標,由於現階段政府缺乏嚴格具體的標準,一些缺乏養老服務機構管理和運營能力的企業中標,導致機構管理和服務水平不高。
4.公建民營還有一大挑戰是，對於沒有養老從業經驗的投資者，要拿政府放出的公建民營養老機構，該怎麼拿？用哪些標準衡量專案是不是有價值？怎麼應對招投標程式？……這些問題成了民間投資者的攔路虎。