在現實生活中，因違章建築大量存在而引起的法律糾紛屢見不鮮，在法律實務中，由於立法的缺位和行政管理措施的不健全以及違章建築事關當事人的根本經濟利益等多方原因，使得如何更好地處理違章建築問題顯得至關重要。
一、違章建築的認定
違章建築是違反了《土地管理法》、《城鄉規劃法》等相關法律法規的規定而建造的建築物。違章建築可以分為兩類，一是違反《土地管理法》，未取得建設用地使用權而建造的建築物；二是違反《城鄉規劃法》，未獲得規劃許可或者違反規劃許可，擅自在自己享有建設用地使用權的土地上建造的建築物。
《土地管理法》第五十三條規定：“經批准的建設專案需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規規定的有關檔案，向有批准權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經土地行政主管部門審查，報本級人民政府批准。”據此，建設單位在建造建築物之前應取得建設用地使用權，否則該建築物構成違章建築。
《城鄉規劃法》第三十七條第一款規定：“在城市、鎮規劃區內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設專案，經有關部門批准、核准、備案後，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的範圍，核發建設用地規劃許可證。”第三十八條第二款規定：“以出讓方式取得國有土地使用權的建設專案，在簽訂國有土地使用權出讓合同後，建設單位應當持建設專案的批准、核准、備案檔案和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。”因此，無論是以劃撥方式還是以出讓方式取得國有土地使用權的建設專案，建設單位都應向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門申請辦理建設用地規劃許可證。
此外，《城鄉規劃法》第四十條第一款還規定：“在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。”
所以，在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。建設單位未依法取得這些證件就建造的建築物構成違章建築。
綜上，違反《土地管理法》、《城鄉規劃法》相關規定而建造的建築物均構成違章建築，縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門和城鄉規劃主管部門或鄉、鎮人民政府分別是處理城市和鄉、村莊違章建築的行政主管部門，是違章建築的確認機關，擁有對違章建築進行處理的行政執法權。
二、對違章建築的處理
《土地管理法》第七十六條第一款規定：“未經批准或者採取欺騙手段騙取批准，非法佔用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法佔用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法佔用的土地上新建的建築物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法佔用的土地上新建的建築物和其他設施，可以並處罰款；對非法佔用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”據此，對沒有取得建設用地使用權而建造的違章建築屬於非法佔用土地，應當退還所佔用的土地，但在退還時應區分兩種情形，如果違反土地利用總體規劃，則由土地行政主管部門限期拆除違章建築，恢復土地原狀，如果符合土地利用總體規劃，則應由土地行政主管部門沒收違章建築並處罰款。
《城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法採取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以並處建設工程造價百分之十以下的罰款。”據此，對雖然取得了建設用地使用權，但未獲得規劃許可或違反了規劃許可的違章建築，則由城鄉規劃主管部門責令違章建造人停止建設，可以採取措施消除影響的要限期改正並處罰款，不能採取措施消除影響的要限期拆除，如不能拆除則要沒收實物或違法收入，可以並處罰款。
總的來說，土地行政主管部門和城鄉規劃主管部門對於違章建築的行政處罰措施包括限期改正並處罰款、限期拆除、沒收實物或者違法建設並處罰款，至於具體作出何種行政處罰措施需要綜合考慮違章建築的性質及其產生的不良影響的嚴重程度。
因為違章建築往往涉及行政相對人的經濟利益，是法律糾紛的高發區，所以行政機關在作出行政處罰決定時應兼顧行政目標的實現和相對人權益的保護，充分考慮比例原則，如果行政目標的實現可能對相對人權益造成損害，則這種損害應被儘可能地限制在最小的範圍和限度之內，不能給相對人造成超過行政目的之價值的侵害。
《土地管理法》《城鄉規劃法》雖然賦予了土地行政主管部門和城鄉規劃主管部門對違章建築作出處理決定的權力，但是法律沒有規定上述行政機關具有違章建築處罰的強制執行權，更沒有規定違章建築的強制拆除權。但《行政強制法》第五十三條規定：“當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”這就賦予了沒有強制執行權的土地部門和城鄉規劃部門依法申請法院強制執行的權利，亦明確了強制拆除違章建築的主體只能是人民法院，該規定使相關行政部門對違章建築的處理決定不再是一紙空文，而是具有較強的操作性。
違章建築既是法律問題，也是社會問題，對違章建築的認定和處理既關係到行政相對人的根本經濟利益，也關係到城鄉建設的總體規劃和佈局，所以應謹慎對待，努力實現個體利益和社會公共利益的平衡。
在現實生活中，因違章建築大量存在而引起的法律糾紛屢見不鮮，在法律實務中，由於立法的缺位和行政管理措施的不健全以及違章建築事關當事人的根本經濟利益等多方原因，使得如何更好地處理違章建築問題顯得至關重要。
一、違章建築的認定
違章建築是違反了《土地管理法》、《城鄉規劃法》等相關法律法規的規定而建造的建築物。違章建築可以分為兩類，一是違反《土地管理法》，未取得建設用地使用權而建造的建築物；二是違反《城鄉規劃法》，未獲得規劃許可或者違反規劃許可，擅自在自己享有建設用地使用權的土地上建造的建築物。
《土地管理法》第五十三條規定：“經批准的建設專案需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規規定的有關檔案，向有批准權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經土地行政主管部門審查，報本級人民政府批准。”據此，建設單位在建造建築物之前應取得建設用地使用權，否則該建築物構成違章建築。
《城鄉規劃法》第三十七條第一款規定：“在城市、鎮規劃區內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設專案，經有關部門批准、核准、備案後，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的範圍，核發建設用地規劃許可證。”第三十八條第二款規定：“以出讓方式取得國有土地使用權的建設專案，在簽訂國有土地使用權出讓合同後，建設單位應當持建設專案的批准、核准、備案檔案和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。”因此，無論是以劃撥方式還是以出讓方式取得國有土地使用權的建設專案，建設單位都應向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門申請辦理建設用地規劃許可證。
此外，《城鄉規劃法》第四十條第一款還規定：“在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。”
所以，在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。建設單位未依法取得這些證件就建造的建築物構成違章建築。
綜上，違反《土地管理法》、《城鄉規劃法》相關規定而建造的建築物均構成違章建築，縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門和城鄉規劃主管部門或鄉、鎮人民政府分別是處理城市和鄉、村莊違章建築的行政主管部門，是違章建築的確認機關，擁有對違章建築進行處理的行政執法權。
二、對違章建築的處理
《土地管理法》第七十六條第一款規定：“未經批准或者採取欺騙手段騙取批准，非法佔用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法佔用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法佔用的土地上新建的建築物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法佔用的土地上新建的建築物和其他設施，可以並處罰款；對非法佔用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”據此，對沒有取得建設用地使用權而建造的違章建築屬於非法佔用土地，應當退還所佔用的土地，但在退還時應區分兩種情形，如果違反土地利用總體規劃，則由土地行政主管部門限期拆除違章建築，恢復土地原狀，如果符合土地利用總體規劃，則應由土地行政主管部門沒收違章建築並處罰款。
《城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法採取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以並處建設工程造價百分之十以下的罰款。”據此，對雖然取得了建設用地使用權，但未獲得規劃許可或違反了規劃許可的違章建築，則由城鄉規劃主管部門責令違章建造人停止建設，可以採取措施消除影響的要限期改正並處罰款，不能採取措施消除影響的要限期拆除，如不能拆除則要沒收實物或違法收入，可以並處罰款。
總的來說，土地行政主管部門和城鄉規劃主管部門對於違章建築的行政處罰措施包括限期改正並處罰款、限期拆除、沒收實物或者違法建設並處罰款，至於具體作出何種行政處罰措施需要綜合考慮違章建築的性質及其產生的不良影響的嚴重程度。
因為違章建築往往涉及行政相對人的經濟利益，是法律糾紛的高發區，所以行政機關在作出行政處罰決定時應兼顧行政目標的實現和相對人權益的保護，充分考慮比例原則，如果行政目標的實現可能對相對人權益造成損害，則這種損害應被儘可能地限制在最小的範圍和限度之內，不能給相對人造成超過行政目的之價值的侵害。
《土地管理法》《城鄉規劃法》雖然賦予了土地行政主管部門和城鄉規劃主管部門對違章建築作出處理決定的權力，但是法律沒有規定上述行政機關具有違章建築處罰的強制執行權，更沒有規定違章建築的強制拆除權。但《行政強制法》第五十三條規定：“當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”這就賦予了沒有強制執行權的土地部門和城鄉規劃部門依法申請法院強制執行的權利，亦明確了強制拆除違章建築的主體只能是人民法院，該規定使相關行政部門對違章建築的處理決定不再是一紙空文，而是具有較強的操作性。
違章建築既是法律問題，也是社會問題，對違章建築的認定和處理既關係到行政相對人的根本經濟利益，也關係到城鄉建設的總體規劃和佈局，所以應謹慎對待，努力實現個體利益和社會公共利益的平衡。