近期有則訊息引起了廣大網民的關注和熱議，即“西安咸陽機場三期擴建工程怎麼成了考古工地？”“機場擴建發現3500座古墓！”“加班加點考古發掘是考古人的春節”，普通人很是驚訝：怎麼會一下發現那麼多古墓葬。其實文物系統人都明白，這是“考古前置”救下了幾千座古墓葬，若是在基本建設與文物考古矛盾激烈的前幾年是很難出現的場景。作為省級重點建設工程專案投資大、時間緊，早就開工典禮破土動工了，怎麼可能先讓考古隊進場慢慢地進行調查勘探考古發掘呢？這些地下古墓和遺址要麼被盜被搶，要麼在隆隆的施工機械聲中被毀被移。把重點工程變成考古工地，幾千座古墓同時被髮掘保護，這都得益於“考古前置”要求的有效落地。
什麼是考古前置
這是考古工作在基本建設時介入時機的一種表述。即在工程建設的什麼時間段開展文物考古工作。是在工程立項規劃階段介入，還是在開工前介入，或者是在施工過程中發現地下文物時才介入？介入的時機不僅影響到地下文物保護和考古工作的成效，也對施工程序有一定的影響和阻礙。依照我國的現行法律要求，“進行大型基本建設工程前，要在工程範圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探，需要進行考古發掘工作的應當報國務院文物行政部門批准。所需費用由建設單位列入建設工程預算。”國家重點工程在落實法律要求上做得比較好，如三峽水利工程、南水北調工程、西氣東輸工程、京滬高鐵建設工程等施工前都實施了考古工作，三峽工程開展的考古工作長達十多年，取得了一大批考古科研成果。近年來，因受種種因素的影響，工程建設破壞地下文物的現象十分普遍，省市縣越向下問題越嚴重，基本建設與考古工作之間的矛盾比較突出，社會反響也很強烈。對此，中辦、國辦2018年下發的《關於加強文物保護利用改革的若干意見》中提出了“考古前置”要求，即：完善基本建設考古制度，地方政府在土地儲備時，對於可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫。這就明確了考古應當介入的時機以及相關要求。
為什麼要實施考古前置
進行大型基本建設前實施考古在相關法律法規中雖早有要求，但現實中卻難以落實，其主要原因在於：
一是理解不一缺乏標準。文物保護法中所指的大型基本建設或生產建設缺乏標準，何為“大型”，各地理解不一難以執行。全國僅有江蘇等少數幾個省份在地方《文物保護條例》中規定：建設工程佔地面積5萬平方米以上和地下文物埋藏區內必須實施考古調查、勘探。同時，何為“進行大型基本建設前”也難以把握，是開工準備前，還是正式施工前？
三是投資成本大工期緊。近年來，建築過程中破壞地下文物最多的是土地開發。按規定地方政府在出讓土地前應當先做“文評”，即“先考古後出讓”，真正把淨地交給企業。當土地開發商透過競拍取得土地使用權後，或者有些專案土地雖是政府無償劃撥，但資金投入巨大利息成本過高，工期對於施工企業來說都是優先考慮的問題，不願意讓考古隊介入造成開工延誤或無限期停工。
四是不願意承擔考古經費。依據現行法律規定：在建設範圍內有可能存在地下文物的應當進行考古調查、勘探，或考古發掘工作，所需經費列入工程預算。當土地開發企業拿到土地後，其經費將由自己承擔。另外，在建設過程中發現地下文物，應當立即停止施工，並及時向文物行政部門報告，因考古所產生的費用仍由建設單位支付，許多企業就不願承擔本應由地方政府出資的這筆不小的費用，而不得不造成有意破壞地下文物的法人違法案件。
五是資訊不暢監管不力。由於政府各部門之間用地資訊相互不通報，國土空間規劃、專案規劃立項審批、建設施工許可證發放、土地掛牌出讓等部門，一方面不主動了解相關區域內地上地下文物資源現狀，另一方面也不讓文物部門事前及早介入，透過調查勘探掌握地下文物資源狀況。一旦地下文物遭到破壞，相關職能部門也不依法監管，文物管理部門又不瞭解建設專案情況，永遠處在“搶救發掘、保護文物”的被動狀態。
六是考古力量滿足不了需求。我國幅員遼闊歷史悠久，地下文物埋藏十分豐富，既有地下古墓葬，又有古人生活生產、聚落城池、宗教祭祀等文化遺存，考古不是簡單地挖文物。隨著我國經濟的快速發展，近年來覆蓋全國的各種土地使用及商業化開發數量巨大，全國僅有的幾千名考古工作人員無法滿足需要，必須實施考古前置加強組織計劃性。那種臨時性、無序性、搶救性考古都不能有效保護地下文物。
如何推進考古前置
考古工作在野外一般由兩個階段組成，第一階段是調查勘探，第二階段是考古發掘。按照相關法律規定：一般情況下不主動發掘古墓葬。現實中大都是為了配合基本建設而進行的搶救性發掘。如果我們能透過考古前置有意規避地上地下文物，讓文物能永久原封不動地保留下去，這是最好的保護狀態。但建設需要觸碰地下文物的現象在所難免，為有效保護好地下文物必須大力推進考古前置。
一是地方政府履行保護第一責任。文物保護法明確規定：地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作。基本建設、旅遊發展必須遵循文物保護工作的方針，其活動不得對文物造成損害。所以地方政府各級領導都要高度重視地下文物保護，大力推進考古前置工作。首先要建立和充實本地的考古隊伍，有條件的設區市或文物資源豐富的縣（市）在下一步的事業單位改革中，可單獨設立考古所或在文保所、博物館加掛牌子，保留或增加人員事業編制。要注意考古人才的培養和引進，營造拴心留人的環境。在考古人員野外作業補貼上給予關心，考古工作經費應優先充足保障。把政府的第一責任落到實處細處。
二是加強部門協調確保資訊暢通。文物管理部門要將文物資源狀況，尤其是地下文物埋藏區主動告知相關部門，便於在土地使用、建設規劃時儘量避讓。土地資源管理部門應當將每年的土地使用計劃提前通告文物管理部門，便於儘早有計劃地安排考古工作。土地收儲時切實做到：未經考古調查、勘探、發掘前不得入庫的要求。建設專案審批部門應當在進行初步規劃設計階段讓文物部門介入。工程建設管理部門在施工許可證發放時應當檢查是否依法進行了“文評”，把好考古前置關。土地使用單位一定要積極配合考古單位提前清理地面建築物和硬化場地。各相關部門要主動溝通積極配合，為保護好地下文物盡心盡責。
三是組織好經濟開發區的區域評估。有關部委要求，各級經濟技術開發區推行由政府統一組織區域評估，實行多規合一、規劃同評，這是一項多方共贏的重大改革舉措。各地政府應積極推進加強協調，實際工作中主要面臨兩個方面的問題，一方面是考古工作經費的協調保障，另一方面是開發區用地計劃的前後順序。只要考古工作經費由開發區管理委員會墊支，用地計劃有先急後緩要求，開發區的文物區域評估工作就一定會順利推進。
四是打破壁壘引入社會力量參與。隨著考古前置工作的大力推進，積極主動依法申請建設考古的單位會越來越多。就全國而言，各級各類建設用地規模是巨大的，現在文物部門遇到的最大問題就是考古力量嚴重不足。依照現行規定，僅靠體制內有考古資質的單位無法承擔起越來越繁重的考古任務，各地考古隊伍承受著巨大壓力，所以才有“加班加點是考古人的春節”現象。怎麼辦？必須創新改革打破壁壘，引入社會力量參與到考古前置中來，凡具有1至2名以上個人考古領隊資格人員、多名長期從事考古調查勘探技工、所有員工經過必要的考古業務培訓的社會企業均可參與到考古調查、勘探工作中來，這些社會企業必須在各地有團體考古資質的考古院（所）監督管理下開展工作。只要文物行政管理部門制定出相應的監管制度和質量標準，並加強監督檢查與考核，就一定能培養出一支新型的考古力量，這方面已有一些地方經過多年的實踐摸索出了一套比較成功的經驗。
五是多方協作加大監管力度。考古前置是一項有利於地下文物保護的重要舉措，但就全國來說各地政府重視程度不一，推進力度也不一樣。有的文物行政部門在應對新情況新問題方面顯得反應遲鈍辦法不多，受到社會責問，有的地方考古隊伍成了基本建設和重點專案推進的最大障礙，批評聲指責聲不斷，成了“替罪羊”。為此，各地文物行政部門應當積極作為勇於創新，除認真組織好考古前置工作外，還應主動聯合相關職能部門加強監督檢查。如請當地人大組織相關政府部門開展執法檢查；對不落實考古前置工作要求造成地下文物損毀的及時報告公安機關查處，必要時可請檢察院介入進行公益性訴訟；對違法企業實施文物行政處罰，對相關責任人報請地方黨委政府實施行政追責問責。
在推進考古前置工作過程中，既會遇到地方政府只重視招商引資發展地方經濟，對地下文物保護工作並不關注的問題，又會碰到文物系統自身考古隊伍力量不足，面對矛盾思想保守創新不足的問題。各級文物行政管理部門必須要有敢於擔當積極作為的精神，如有些現行法律條文已明顯不符合實際情況，等待破解的困難和問題又比較突出，在法律條文未修改前，我們可以按照黨中央、國務院相關的檔案要求，遵照立法精神理解法律本意進行具體工作的實踐與探索，不能機械地對照運用法律條文，也不能消極等待法律修訂，否則，地下文物保護更困難，文物行政管理部門的地位作用更難發揮。