1、PPP的發展歷程

中國PPP（政府和社會資本合作：Public-Private Partnership）大致經歷了五個階段的發展，如下圖所示。2013年之前的探索、試點、調整過程中，PPP發展較慢。2013年11月，十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，PPP 模式應用迎來了大力推廣階段。其後一段時期，各種規範性檔案陸續出臺，比如《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。

PPP規模在2015-2017年經歷了爆發式增長後，從2018年開始快速下降。2019年上半年，淨增專案382個、投資額4,714億元，淨增專案數較去年同期減少230個，同比下降37.6%，專案淨增投資額比去年同期減少7,108億元，同比下降60.1%。淨增落地專案1,120個、投資額1.6萬億元，淨增落地專案數比去年同期增加181個，同比上升19.3%，淨增落地專案投資額比去年同期增加2,461億元，同比上升17.7%。淨增開工專案1,209個、投資額2.0萬億元，淨增開工專案數比去年同期增加684個，同比上升130.3%，淨增開工專案投資額比去年同期增加1.1萬億元，同比上升130.0%。

2、PPP的困境與面臨的問題

從巨集觀上看，主要是以下四方面問題：

1）從嚴監管，卻缺乏完整統一的法律法規體系。目前，中國關於PPP的規範性檔案多而散，尚未形成一套完整統一的法律法規。且立法主導權不明確，各部委釋出的關於PPP的法律檔案，基本都是以“意見”“通知”“指南”“辦法”等形式傳達，屬於規範性法律檔案，未形成統一的法規。

2）地方政府缺乏統一的專案管理意識。地方政府過度重視PPP的融資功能，後期專案管理意識有待提升。

3）落地率小。PPP專案通常投資大，運營成本高，投資收益週期長，社會資本利潤空間有限，而地方政府財政能力又十分有限，在配套資本金方面往往捉襟見肘，導致專案落地率低。落地的專案受地方政府財力所限，執行進度不高。

4）合格候選社會資本較少。PPP專案的社會資本需要具備豐富的投資、融資、建設、管理及運營經驗，需要擁有能夠實現最佳社會效益與經濟效益等方面的綜合能力，最重要的一點，需要有與地方政府博弈的能力，因此中鐵、中建這些巨無霸級的央企漸漸成為PPP的主力軍。

從專案執行層面看，還存在以下問題：

1）政企溝通協調難。沒有政府的支援和幫助，PPP專案將寸步難行。由於地方政府資本金往往無法及時到位，經常用專案落地所需土地作為出資注入專案公司，土地徵收、拆遷的不確定導致專案落地受到影響。

2）專案管控難度大。部分專案合作範圍複雜，子專案較多，建設週期長，通常需要分期進行開發，無論在建設內容、規模、投資額度都具較大的不確定性。

3）回報機制存隱憂。除了少部分基礎設施、產業運營具有自我造血功能之外，社會資本的投入及回報主要還是依靠政府付費和可行性缺口補助。更多的PPP實施方案正在變成文字和公式的遊戲，看上去社會資本能有7%的回報，實際上都是地方財政兜底的補助。

4）風險分擔不能如合同約定的公平，政府和政府平臺公司缺乏制約。政府平臺公司與社會資本合作，容易出現資訊不透明、不對稱，收益回報不穩定，社會資本退出難等問題，再加上政府平臺公司會因為地方政府領導分工、職能調整、重組整合等出現各種不確定情況，讓社會資本很難安心投資、安心建設。

3、地方政府專項債券的興起

目前，地方政府專項債券已經成為地方政府重要的融資手段，2019年前三季度，地方政府專項債券餘額為9.43萬億元，同比增長31.4%；地方政府專項債券淨融資2.17萬億元，同比多4704億元。

2014年修訂預演算法規定，發行地方政府債券是地方政府舉借債務的唯一合法形式。2015年財政部印發《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》，推出專項債券，隨後專項債券政策快速完善，形成了土地儲備、收費公路、棚戶區改造、其他(專案收益與融資自求平衡)四大類專項債券。

2018年以來，專項債券政策支援力度進一步加碼。2018年底全國人大常委會授權國務院提前下達了地方政府新增債務限額；2019年6月，《關於做好地方政府專項債券發行及專案配套融資工作的通知》從支援做好專項債券專案融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規推進重大公益性專案融資、加強組織保障等方面，提出了相關工作要求，明確允許將專項債券作為符合條件的重大專案資本金。2019年9月4日國常會對專項債券發行工作做了重要部署，並明確將提前下達2020年專項債額度。2019年9月6日，財政部明確將專項債資金可作為專案資本金的領域從4個擴充套件到10個。

專項債券融資主體為省級人民政府，屬於地方政府債務，而PPP是基於合同建立起來的一種合作伙伴關係。從長遠角度，我們更看好專項債券的發展。

4、結合PPP的發展，淺談專項債券頂層設計

專項債券的發展需要更加符合地方政府財政狀況的頂層設計。

首要就是防止政策多變。嚴肅法律法規制定，明確主導部門，避免出現PPP發展中多部門不斷“打補丁”，甚至出現“立法主導權之爭”。專項債券是以省級地方政府信用為前提的，因此納入財政統一管理是更合理的做法。

第二，強調專案的公益屬性和基礎設施屬性，政府不能什麼都幹，更不能與民爭利。專項債券資金應當嚴格遵守《政府投資條例》規定，投向市場不能有效配置資源、政府又可以及時充分公開披露專案資訊的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理等公共領域的專案，以非經營性專案為主，不能與民爭利。

第三，嚴格遵守政府相關協議。政府應嚴格遵守和執行債務限額管理、專項債務預算管理辦法等法律法規，同時遵守參與各方之間的合同及協議，充分承擔責任。

第四，風險管理。風險管理不是追求無風險，而是降低風險發生的概率和減小風險造成的損失。專案科學規劃、嚴格審查，前期審批的發改、土地、環保部門各擔其責；專案建設嚴格按規定執行；資金收支專戶管理，充分審計；充分落實政府及財政的監督職能，落實政府風險管理主體。同時，完善以資訊披露為核心的風險防控體系。

第五，強調中介機構作用，終身追責。可研單位、諮詢機構、會計師事務所、律師事務所、評級機構及其他參與債券發行及專案建設的機構，務必勤勉盡責，財政部門應當建立黑白名單制度，對於不能履職盡責的中介機構應當一案否決，終身追責。

第六，制度上要保持一定的彈性。例如，很多專項債券動輒地方政府就要配套資本金，但我們認為，專項債券就是類財政資金，專項債券的資金應當按照財政資金管理，在專案管理方面怎麼嚴格都不過分，在資本金方面不必過度要求。

第七，專項債券切忌零敲碎打。專項債券投向應當關係民生或者是基礎設施建設，並能夠帶動民間投資的專案，小而散會帶來更大的監管風險和道德風險。

我們認為專項債券更接近於財政資金，與PPP發展引入的社會資金並不相悖，反而應該可以相輔相成。

THE END