二、中長期分析：積極培育需求，打造經濟增長新動力
（一）經濟地理再佈局：中國經濟新的中長期增長點
1. 歷史上人口隨生產力佈局變化的地理分佈變遷
（1）中國人口地理分佈演變的歷史規律 從歷史長維度來看，人口地理分佈的變化是生產力發展歷史程序的必然要求，這一發展過程是不可逆轉的。古代中國的經濟發展以農業為基礎，隨著氣候變化和農業生產技術的變化，古代人口的地理分佈呈現出從“北重南輕” 向“南重北輕”的變化趨勢。近代以來，隨著工業化和城市化的加速，這一歷史程序從未停止。
古代中國的農業文明發源於黃河流域中上游，隨著秦漢以來新制度的形成和確立，黃河流域的生產力獲得迅速 發展，先後經歷了戰國和漢代兩次農業生產的高潮，鐵犁和牛耕技術得到廣泛推廣。從生產力佈局看，北方的黃河流域一直以來都是魏晉之前古代中國的經濟中心，與生產力佈局相適應，古代中國的人口主要集中分佈在關中、河 南、河北、山東等區域，經濟和人口呈現“北重南輕”的格局。
從魏晉南北朝開始，伴隨著南方長江流域的土地開發、水利設施的修整以及水稻種植技術的成熟，長江以南地 區的經濟得到迅速發展，以宋代為例，南方一年兩熟的水田畝產量約為北方旱地三倍有餘。從生產力佈局來看，全 國的經濟中心也從黃河流域逐漸轉移到長江以南地區，這一經濟中心的“南移”過程自魏晉南北朝開始發端，隋唐繼 續發展，中唐之後開始確立，到宋代最後完成。與生產力佈局的“南移”相適應，人口分佈稠密區域擴充套件到長江流域、 成都平原，至明代，經濟和人口“南重北輕”的格局基本形成，所謂“湖廣熟、天下足”，長江三角地區、湖廣地區成 為人口最為稠密的區域。至清代及近代，隨著近代工業化和城市化的加速，總體來看“南重北輕”的經濟和人口格 局不斷得到加強。
過去的一千五百年間，中國人口的地理分佈發生了重大和深刻的變化，隨著生產力佈局的不斷“南移”，人口分佈也從“北重南輕”逐漸過渡到“南重北輕”的地理格局。相較於過去古代生產力發展和人口地理分佈變遷的緩慢 程序，改革開放四十多年的“增長奇蹟”對中國人口地理分佈的影響可能更為劇烈，具體原因有二：
第一，從生產力發展的角度看，過去改革開放四十多年的經濟增長成就，相當於古代中國一千五百年的增長， 生產力發展和佈局的變化更快。根據牛津-清華-北大的歷史 GDP 資料庫，按照絕對值計算（1840 年=100），在從 980- 1840 年之間的 860 年之間，年均增速約為 0.24%，860 年之間經濟總量增長 7.93 倍（翻三番就是 8 倍）。改革開放 之後的四十多年間，按照 WDI 資料庫計算，中國經濟增長了 39.29 倍，相當於翻了五番多。改革開放四十多年的 “增長奇蹟”，從總量增長的幅度上來看，如果按照古代中國經濟的年均增長 0.24%的發展速度推算，需要 1519 年 才能達到。
第二，從人口地理分佈格局的變化範圍來看，今天的中國社會，突破了古代交通、語言、資訊、文化、法律的 限制，因此，人口流動與歷史上的一千五百年相比，具有更大的地理空間和動能。事實上，今天中國經濟的幅員， 比歷史上絕大多數朝代都大的多。改革開放四十多年以來，隨著戶籍管理制度的改革，對勞動力流動的制度性限制 逐步消除，勞動力地理分佈格局變化的障礙更少。
改革開放以來特別是 2000 年以後，伴隨現代工業化的發展及其城市化水平的不斷提升，勞動力不斷向城市區 域和產業聚集地集中，勞動力的集中必然帶來更多的市場活動，再次創造更多的就業機會和更細緻的勞動分工，這 種聚集發展進一步推動了城市化水平和產業發展。中國人口的地理分佈也確實隨著生產力佈局的變化，在更廣闊的 的地理範圍內發生著快速變化。從 2010 年以來我國人口地理分佈的變化趨勢來看，一是人口從向核心大城市集中 轉變為向區域化中心城市群集中，尤其是長三角、珠三角、成渝地區集中；二是跨區域的城鄉二元流動開始向本區 域的城鄉二元流動轉換，東部地區尤為明顯。這種趨勢性的變化，既是人口地理分佈隨生產力提高、產業叢集和城 市群發展的必然，也是國內勞動要素市場改革成效的體現。
但是，從目前人口地理分佈與生產力佈局的匹配程度來看，人口地理分佈的變化相對滯後，未來勞動力流動所能釋放出的增長潛力依然巨大。以北上廣深為例，四地 GDP 佔全國的 12.5%，而人口僅佔全國的 5.2%；以全國 10 城和 20 城的 GDP 和人口占全國比重來看，人口占比落後經濟比重分別達到 11 和 16 個百分點。以 2019 年人均 7萬以上的 10 個省市為例，GDP 佔全國的 54.5%，而人口只有全國的 38.1%。此外，2019 年全國農民工總量 2.9 億 人，其中外出農民工 1.74 億人，佔全國人口的12%，東部地區農民工以就近轉移為主，中西部地區則以外出為主， 也從另一個側面反映出當前我國人口地理分佈未來最佳化調整的空間還很大。
（2）德國的經濟地理格局及其演變
自工業革命起至上世紀 70 年代，德國的傳統工業主要分佈於內陸西部地區。工業革命肇始於英國中部，隨後 向歐洲大陸傳播。德國西部的魯爾區（Ruhr）利用其豐富的煤礦資源，便利的萊茵河河運和鐵路運輸，開始大規模 開採煤礦，發展鋼鐵和重化工業，成為德國經濟的中心。到 1850 年，魯爾區已運營了近 300 個煤礦。到 1870 年普 魯士王國結束時，魯爾區總人口近三百萬，是彼時歐洲最大的工業區。3直至今天，魯爾區仍是德國重要的工業區和 都市區，其總人口超過五百萬。4第二次世界大戰後，德國戰後經濟的迅速恢復推升了全國對煤炭和鋼鐵的需求，魯 爾區的工業產值迅速增加，經濟飛速發展。然而，隨著煤炭在能源消費中逐步被石油取代，世界鋼鐵生產國和出口 國的日益增加使得鋼鐵市場競爭日趨激烈，加之區域內淺表煤礦開採殆盡，魯爾區的煤炭產業逐漸陷入困境。魯爾 區的煤炭開採量和就業人數於1956 年和 1957 年分別達到峰值後持續下滑，大量礦井關閉，其國內生產總值佔北 萊茵威斯特法倫州（北威州）的比例也從繁榮時期的 40%以上下跌至 80 年代以後的 25%左右。5 20 世紀 70 年代 的經濟危機使得全球對煤炭和鋼鐵的需求暴跌，魯爾區的經濟雪上加霜。區域內由於重化工業集聚，用地緊張、環 境汙染、交通擁擠等問題凸顯。加之當地政府未採取有效措施為新興產業提供其所缺乏的土地資源與政策支援，大 量的新興產業企業轉移到德國南部落戶。6德國的經濟中心也開始逐漸南移到以慕尼黑和斯特加特為核心的南部地 區。
縱覽歷史，為何德國的經濟和工業中心不在沿海而在內陸？首先，當前的經濟地理格局受到早期工業佈局的影 響。在德國經濟發展的初期，尤其是兩次工業革命期間，經濟發展對煤炭資源的依賴較大，而煤炭礦藏主要分佈在 內陸西部的魯爾地區和薩爾地區；其次，德國擁有便利的鐵路與內河交通。德國工業化相對起步較晚，彼時鐵路網 已經初步建立，德國南部的鐵路網遠比北部密集。此外，德國擁有萊茵河等南北流向以及多瑙河等東西流向的天然 河道，並且建成了總長度 1000 多公里的運河，形成了四通八達的內河運輸網。目前德國的內河年貨運量不少於兩億噸，佔到德國貨運總量四分之一左右；7再次，德國內陸地區與其主要貿易國家在地理上更為接近。依靠便利的鐵 路運輸和內河航運，德國可以從陸地上實現與鄰國的經貿交流，而相比之下北部鄰國少，僅有波羅的海三國。近年來，沿海的漢堡、不來梅雖然依託便利的海運有所發展，但仍落後於內地。以 2019 年為例，沿海三州三城（包括漢 堡、不來梅、布蘭登堡、下薩克森州、石勒蘇益格荷爾斯泰因州和梅克倫堡前波美拉尼亞州）的地區生產總值不到 全國的五分之一。
近二十年來，德國的經濟中心呈現出進一步南移的趨勢。南部的巴登符騰堡州和巴伐利亞州地區生產總值從佔 全國的 31%上升到 34%，而西部北威州的地區生產總值則從佔全國的 22%下降到了 21%。從人均 GDP 來看，巴登 符騰堡州和巴伐利亞州與北威州的差距在二十年間擴大了十分之一左右。其中，巴登符登堡州是現代汽車工業的搖 籃。1886 年，巴登符騰堡州曼海姆專利局批准卡爾·本茨（Karl Benz）的三輪汽車專利申請，次年戈特利布·戴姆勒 （Gottlieb Daimler）製成世界上第一輛四輪汽車。如今，汽車製造商戴姆勒（梅賽德斯·賓士）和保時捷，汽車零部 件製造商博世和馬勒都在斯圖加特設有總部。慕尼黑是巴伐利亞州首府，其經濟結構新興產業和傳統行業並存，包 括汽車、計算機、生物技術和電子等行業。西門子，安聯，航空發動機製造商 MTU，卡車製造商 MAN AG 等跨國 企業均在慕尼黑設有總部。近三十年來，以慕尼黑為核心的巴伐利亞州經濟迅速發展，其人均 GDP 從 1991 年的 2.3 萬歐元增加到 2019 年的 4.8 萬歐元，不僅遠遠領先於魯爾區所在的北威州，還於近十年間基本超過了巴登符登堡 州。於此同時，慕尼黑在德國百萬人口城市中保持著最低的失業率，8 大量的人口湧入慕尼黑地區，慕尼黑的人口 已從十年前的133萬增加到 2019 年的近150 萬。
為何近二十年來德國南部地區的發展較西部地區更快？首先，隨著全球能源格局的變遷以及煤炭資源的開採， 魯爾區的煤炭和鋼鐵行業不復鼎盛，還帶來了環境汙染、交通擁堵等問題。加之重化工業集聚，魯爾區土地資源緊 張，無法保障新興產業所需要的土地等資源，也缺乏配套的政策支援；其次，南部地區尤其是巴伐利亞州充分利用 政策和人才優勢吸引了大量高科技企業的入駐，如未來巴伐利亞倡議（Future Bavaria Initiative）和高科技倡議（High Tech Initiative）等；再次，南部地區由於緯度偏南，夏季較長，加之汙染較少，環境宜居，不僅科研院校林立，吸 引了大量的人口流入，還為電子、生物科技等新興產業和現代服務業的發展提供了土壤，使得南部地區尤其是慕尼 黑等城市形成了多樣化的產業結構。這也客觀上有利於慕尼黑等城市在德國近二十年來製造業向東亞轉移的浪潮中 獨善其身；最後，南部的巴伐利亞州在地理位置上更為毗鄰人口眾多的中東歐地區，而魯爾區所在的北威州則毗鄰 荷蘭、比利時等西歐國家。近二十年來，德國對外貿易的地理格局有所改變，中東歐地區尤其是波蘭、捷克等國在 德國的外貿份額中佔比增加明顯，而西歐地區的份額略有下降。
（3）美國產業和人口分佈的演變
美國經濟活動地理分佈的變遷伴隨著工業化的發展，受到政治歷史、地理氣候條件、經濟發展、技術革新、市 場因素、基礎設施和稅收補貼政策等多方面因素的影響。十八世紀末至十九世紀早期, 美國經濟重心集中於東北部 新英格蘭9一帶,這裡較早開始工業化程序。之後隨著國土面積的拓展和蒸汽動力的使用，產業逐漸向西部和南部轉移。優越的氣候土壤條件和廣袤的海岸線給經濟活動提供了廣闊的拓展空間，逐漸形成各州之間政治和經濟意義上 的統一，到二十世紀 50 年代，美國的製造業集中於東北部和中西部五大湖區為主的製造業帶。
近半個世紀，產業結構升級和經濟全球化對美國產業活動的影響程度加深，高技術製造業和高階服務業在產業 活動地理佈局中的引領作用凸顯。二十世紀後半葉開始，由於產業結構調整、石油危機和歐洲與亞洲製造業的發展， 美國鋼鐵、化工和紡織等傳統制造業逐漸向海外轉移，曾經是美國工業化中心的中西部開始去工業化並走向衰落， 出現所謂的“鐵鏽地帶”。南部和西部地區憑藉良好的商業環境在石油化工、航天、半導體、資訊科技、生物醫療、 金融和資訊等產業的帶動下快速崛起並保持全球領先地位，成為美國經濟新的增長點。近十年來甚至出現了西部矽 谷的高科技企業遷往南方德克薩斯州的趨勢。
為了推動區域經濟一體化，美國政府除了建立一系列法律制度、實施土地開發優惠政策和財政補貼轉移支付之外，推動修建和完善了覆蓋全國的交通基礎設施網路。通暢的運河網 1840 年已經達到 3300 英里，1850 年左右開始 的建設使鐵路里程從之前的 20 英里增加到 1913 年的 30 多萬英里，超過歐洲鐵路的長度總和。1956 年聯邦高速公 路法案通過後開始建設的州際公路系統完工後總長度為 7 萬多公里，與遍佈全國的一萬多座機場相互補充，為美國國內國際的人員交流和商品往來提供著強有力的支撐。
美國經濟發展的過程同時伴隨著人口在不同地區間佈局的相應改變，美國人口的變遷與產業發展的地理變遷相 一致，體現在人口占比方面，東北部持續降低，中西部先上升後下降，西部持續上升，南部先下降後上升。1790 年 450 萬的美國居民主要居住於大西洋沿岸，新英格蘭和中部大西洋地區10人口分別佔總人口約 25%，其餘人口幾乎 全部分佈在南部大西洋地區11。1860 年，上述三個地區人口增長至約 1550 萬，佔總人口比重則降為約 50%，到二十 世紀末，三者總人口占比分別跌至 5%、16%和 16%。中西部地區12佔總人口的比重從 1810 年的不到 4%上升到 1900 年的 35%，1990 年回落至 24%。最近幾十年，隨著鐵鏽地帶的人口開始逐漸遷往南部和西部地區的陽光地帶，各地區人口增速差異明顯，近二十年西部和南部的人口增速保持在 8%以上，為東北部和中西部的四倍左右。
美國地區間收入差異隨著產業發展呈現先上升後下降的趨勢。1840 年左右，單一的產業結構下美國地區間收入 差異不明顯。隨著地區間的緊密合作和產業分工的逐漸加深，南北方人均收入差距逐漸拉大至約三倍。1880 到 1980 年間地區間收入差距逐漸縮小。最近三十年，收入趨同的速度放緩，特別是 2010-2019 年，美國各州之間的實際人 均收入差異相對較為平穩，收入最高與最低州的收入比保持在 1.57-1.71 倍之間。與 2019 年中國人均收入最高和最 低省份間 2.6 倍的比例相比，美國地區間人均收入差異相對較低。
2. 經濟地理再佈局對中國經濟增長影響的潛力分析
2021 年是“十四五”開局之年，是雙迴圈戰略實施的元年，也是中國邁向高收入發達國家目標的新起點。2020 年 12 月中央經濟工作會議提出，2021 年中國經濟工作的基本思路是，科學精準實施宏觀政策，努力保持經濟執行 在合理區間，堅持擴大內需戰略，強化科技戰略支撐，擴大高水平對外開放。為實現上述目標，需要在疫情得到控制後及時重振中國經濟發展強度。從建立建成國內統一大市場的角度，需要在全國範圍內重新配置具有稀缺性或約束性的關鍵要素和資源。基於各地區在經濟、資源和制度等方面的稟賦充分發揮經濟發展潛力，能夠實現要素資源的合理配置和充分利用，提升中國。透過“大開大合”推動中國經濟地理再佈局，有望顯著提升內需，加快構建“雙 迴圈”新發展格局，形成中國經濟的新增長點。
為什麼經濟地理再佈局是中國經濟中長期增長的新增長點？
第一，經濟地理再佈局是人口和勞動力的再佈局。勞動力的流動從低勞動生產率的地區流向高勞動生產率的地 區，會提高勞動力的邊際產出，實現勞動力資源和其他生產要素的最佳化組合，提高宏觀層面生產效率。
第二，經濟地理再佈局將以人口流動為驅動力，帶動一批新的基礎設施建設與城市建設，從而提高固定資產投資水平，創造出 了客觀的新需求。
第三，透過經濟地理再佈局，將充分發揮城市群發展的馬太效應和聚集效應，促進經濟規模進一 步擴大，帶動中國經濟增長速度。
那麼，經濟地理再佈局的動力來自何方？
經濟地理再佈局的動力首先來自人口的自發流動。勞動力尤其是年輕勞動力為了獲得更好的收入，有意願轉移 到工資水平更高的地區工作、生活。這種勞動力的轉移會帶動他們的家庭隨之轉移到這些收入較高的地區。此外， 對於中高收入人群來說，為了獲得更高的生活水平，會進行生活地的重新選擇，例如養老性移民。目前，我國年輕 勞動力的轉移尚不充分，其家庭轉移和中高收入人群的生活地選擇都受到戶籍、社保等方面的限制，人口的自發流動沒有得到充分發揮。除了人口流動外，資本具有向資本回報率最高的地區流動的內在趨勢，而這些地區往往是人 口密集、經濟發展較快的地區，這就形成了經濟地理再佈局的第二種動力。在人口和資本流動的過程中，政府應在充分順應上述經濟規律的基礎上，確保人口流動地區有一定的經濟發展，儘量避免人口流出地區的經濟總量下滑。
中國經濟下一階段的發展潛力的重要來源之一是經濟地理空間組織的進一步最佳化。當前我國絕大多數省市、地 區都存在發展不均衡的情況，經濟增長潛力未得到充分釋放。以我國東中部的河南、山東、安徽、江蘇四省為例， 雖然這四省在我國 2019 年省級 GDP 排名中均排名靠前，但是在省內均存在較明顯的區域間收入差距，河南南部、 山東西南、安徽北部和江蘇北部等一些地區的收入水平顯著低於省內及周邊其他地區。在下圖 X 中，我們列出了上 述四省經濟發展水平相對較低地區（涉及地級市見下表）的人均收入比。導致出現經濟發展水平差距的因素包括：地理條件（以平原地形為主）、人口情況（人口密度高）、資源稟賦（各類資源相對貧瘠）、交通條件（交通基礎設施 存在缺陷）和文化差異（分屬不同的方言區）等。如不進行經濟地理再佈局，促進人口、資金、產業、技術等的合 理配置，美國以底特律市為代表的“鐵繡地帶”長達半世紀的衰退就是一個例證。
當前經濟地理條件下，城市群是經濟發展和資源配置的基礎性區域單位。經濟地理的再佈局能夠透過最佳化資源 配置和人口集聚效應顯著提升經濟增長潛力，促進人口集聚的城市群“做大做強”。同時，在合適的政策導向和財經 支援下，人口流出地區能夠“做好做精”，實現人均收入水平的顯著提升。以東中部四省為例，假設透過經濟地理再 佈局，將上述欠發達地區 2019 年的人均 GDP 提升至該省其他地區平均水平，將能夠拉動 2019 年河南省人均 GDP 提高 24.5%，山東省人均 GDP 提高 12.5%，安徽省人均 GDP 提高 36.3%，江蘇省人均 GDP 提高 23.7%。如果能在 10 年內拉平四省地區間收入差距，中國經濟每年人均 GDP 的增速將提高 0.6%。
進一步的測算表明，在人口結構大致不變的假設下，如果能在 15 年（3 個“五年計劃”）內，透過經濟地理再 佈局，促使中國人均收入最高省份和最低省份的人均 GDP 之比（不含直轄市）從 2.6 下降到 1.57 這一美國當前收 入差距水平，將使中國經濟每年人均 GDP 增速提高 0.9%，這就是中國經濟中長期增長的重要新增長點。
這些預測支援了我們以 1500 年的尺度策劃中國的經濟地理再佈局的基本論斷。根據上述分析我們建議，在打 造中國經濟地理新格局時應重視以下幾個方面的工作。
第一，貫徹新發展理念，在地區經濟考核評價時以人民幸福為中心，不再考核地區 GDP 總量規模，而是重點考核人均 GDP 指標和衡量民生髮展水平的主客觀指標，將人民幸福感、獲得感和安全感作為地區經濟考核的重要 內容，不追求絕對 GDP 總量上的趕超和提速，而是關注人均 GDP 差距的縮小和居民生活滿意度的持續提升。
第二，順應人口流動的自然規律，透過人口重新佈局，減少省與省、地區與地區之間的人均收入差異。對於人 口流入地區，重點關注資金、產業、技術等資源的合理對和有效配置，充分發揮人口集聚效應，確保國內經濟大循 環的通暢有序。
第三，在策劃、安排和佈置重大公共投資與建設專案時要考慮人口流出地的發展可持續性，以實現全國人民共 同富裕為目標。對於人口流出地區，透過相關國家公共政策和財政政策給予對沖，保證人口流出地區有關鍵產業， 賦予人口流動地區合適的產能指標，允許地方政府進行指標的再分配。
有理由相信，透過經濟地理的充分、有效再佈局，中國經濟將能實現人口流出地區和流入地區人均收入同步增 長，最終實現共同富裕。
（二）在有序產業轉移的過程中實現產業升級
1. 全球新“三明治”格局正在形成：我國同時面臨來自發達國家和新興市場國家“上擠下壓”的雙重競爭壓力
從全球經濟格局來看，新的“三明治”格局正在形成，中國面臨“上擠下壓”的雙重競爭壓力。以美國、德國 等為代表的發達國家紛紛實施“再工業化”戰略，美國提出“重返製造業”戰略、拜登競選綱領要求實現“全面美 國製造”，德國推出了德國工業 4.0 戰略、釋出《國家工業戰略 2030》，英國頒佈英國工業 2050 戰略，日本實施產 業振興戰略，加強對先進製造業前瞻性佈局，搶佔未來產業競爭制高點，且矛頭直指我國，謀求遏制我國高技術制 造業發展。同時，以印度、越南等為代表的一批新興市場國家發揮成本優勢，致力改善營商環境，積極參與全球制 造業產業鏈的分工，吸引外國投資，在中低端製造業領域對我造成擠壓。中國製造業恰好夾在兩者中間，優勢雖然 存在，但面臨“三明治”格局下“上擠下壓”的雙重競爭壓力。此外，國際製造業的貿易投資規則正在變化。貿易保護主義與區域自由貿易並存，外商投資安全審查趨嚴與國際資本的全球佈局重構並存，而一系列雙邊和多邊貿易 投資協議的簽訂，將重塑地區間經貿投資關係，並對國際經濟格局、發展方式、產業鏈佈局等產生重大影響。
新冠疫情進一步加速“三明治”格局形成。雖然全球化深入發展的大趨勢不會改變，但此次新冠疫情暴發後， 傳統產業鏈佈局的脆弱性充分暴露，主要經濟體紛紛出臺提升本國產業鏈“自主性”的政策。未來全球產業鏈重構 可能更加重視安全和多元化，更多轉向追求“風險最小”，可能形成多個區域化、本地化的全產業鏈叢集。同時，發 達經濟體與發展中國家之間以及發達經濟體內部不同階層之間圍繞利益分配問題產生的矛盾短期內仍在激化，後疫 情時代經濟全球化將遭遇更大逆風和回頭浪。
2. 中長期看來，我國部分產業、部分生產環節向其他經濟體轉移是正常的跨國產業轉移
伴隨著經濟發展與要素結構的變化，一國產業鏈的演進遵循著客觀的經濟學規律。就我國的發展情況而言，前 述的“三明治”國際格局與中國經濟自身的高質量發展要求都將促使部分產業、部分生產環節向其他經濟體轉移。
首先，隨著中國經濟的發展，不同生產要素的相對成本發生了重要變化，例如勞動者報酬（既包括顯性的工資 報酬，也包含勞動者權益保障等隱性報酬）上升，土地轉換與開發成本升高，環境保護約束收緊等。在其他後發經 濟體進一步開放並逐步融入國際市場的態勢下，上述生產要素成本的升高將使得部分勞動密集、土地密集、環境密 集產業向外遷移，如紡織產業鏈的剪裁環節，消費電子產業鏈的組裝環節等。
從歷史上看，上述經濟演化帶來的產業轉移不乏先例。以勞動密集的紡織品為例，自 20 世紀 80 年代以來東亞 經濟體間出現過數次生產轉移。1980 年代初期，日本的紡織品出口佔全球份額開始出現下滑，而韓國後來居上。1980 年代末期，中國的紡織品出口份額超過韓國，成為東亞最主要的紡織品出口國。進入 21 世紀後，孟加拉、越 南等國的紡織品出口份額開始穩步提升，而中國的出口份額則在 2014 年前後開始下降。這種在經濟自身發展規律 下進行的產業轉移是符合比較優勢原理與經濟全球化內在邏輯的。
其次，本輪新冠疫情使得各國企業與政府都更加重視在產業鏈的效率與穩定間進行再平衡，為極端情況做好準備。為此，一部分關鍵零部件的製造將演化出“1+X”的格局，即在中國之外形成備份生產能力；同時，各國政府 很可能透過直接或簡介補貼扶植本國企業維持部分關乎國際民生的產品的製造能力（如醫療用品等）。
最後，部分外國政客屈從於民粹主義與冷戰思維而發動的貿易與科技衝突在未來一段時間仍將持續。與之相關 的進口限制也將在一段時間對有關的科技、數字產品的國際貿易格局造成影響。
儘管疫情期期間中國出口資料總體向好，但隨著歐美經濟體“解封”與亞洲其他經濟體陸續恢復正正常，全球 貿易格局與產業鏈的調整也將逐步回到原有軌跡。事實上，從紡織、電子產品看，中國產品在歐美市場（特別是美 國市場）已經開始感受到競爭壓力。根據 UN Comtrade 公佈的資料，美國電子產品（HS 85）進口中，2020 年 3 季 度中國的市場份額與去年同期相比下降了 4.6 個百分點，而越南則上升了 3.1 個百分點；美國的服裝進口也有類似 變化，在 18 個與紡織、服裝有關的 HS 編碼一級品類中， 2020 年 3 季度越南有 15 個品類的份額超過去年同期， 而中國只有 9 個品類（其中包含了與口罩等疫情防護用品相關的 HS 63 品類）。歐盟市場的情況好於美國，但中國 產品同樣受到了來自越南等國產品的競爭。中國在歐盟國家 2020 年 3 季度電子產品進口的份額與去年同期相比提 升了 0.6 個百分點，而越南提升了 0.7 個百分點；中國在 6 個紡織、服裝品類提升了市場份額，而越南則有 11 個。
從利用外資角度，雖然我國整體利用外資保持穩中向好態勢，但製造業面臨較大壓力。整體來看，截至 11 月， 我國實際利用外資已經連續 8 個月實現單月同比增長，累計達到 8993.8 億人民幣，同比增長 6.3%。在疫情衝擊全 球經濟、全球跨境直接投資明顯萎縮的背景下，13成績來之不易。但是，我國利用外資的主體和主要驅動力是服務業，2019 年服務業利用外資佔比約為 70%，而製造業佔比僅為 25%。2020 年前 11 個月，服務業實際使用外資佔總 量的 78.3%，同比增速達到 16.1%。據此推算，製造業同比下跌 18%左右，值得警惕。
中國進一步的對外開放政策也將在一定程度上促進基於要素成本變化的產業轉移。例如，近期簽署的區域全面 經濟夥伴關係協定（RCEP）的原產地認定標準允許貨物增加值在成員國之間累計，這將使各國更難憑藉單一領域的 優勢挽留產業鏈的其他環節。以服裝產業鏈為例，假定享受進口關稅優惠的本地附加值比例最低為 70%，澳大利亞 向中國出口 30 萬美元的羊毛，中國企業將其製成 70 萬美元的毛呢布料出口給越南紡織企業，後者製成 100 萬美元 的毛呢大衣出口給韓國用於消費。在這一簡化的產業鏈上，中國向越南出口布料、越南向韓國出口大衣都無法滿足 本地附加值比率要求，因而無法享受關稅優惠。這使得企業可能從避稅角度出發將生產環節集中於某一國家。但是， 如果附加值可以在各個經濟體間積累，則企業可以完全按照要素成本優勢佈局產業鏈的各個環節。因此，我們在加 入貿易協定並享受其紅利的同時，也要做好部分產業、部分生產環節向外遷移的準備。
分析產業轉移，需要對我國在全球產業發展中的優勢和劣勢有清醒、冷靜的認識。相比其他新興經濟體，我國 的優勢主要體現在穩定的宏觀經濟、雄厚的產業配套能力、優良的營商環境、較高的勞動力素質、廣闊的市場空間、 良好的基礎設施、較強的創新體系和創新體系以及“大國經濟”帶來的國內不同地區之間的配合。而我國的劣勢主 要是要素成本（主要是勞動力成本和土地成本）提升以及面臨美西方國家以“貿易戰”為代表的經濟封堵。我國需 要揚長避短，一是應充分發揮“大國優勢”，推動產業在國內梯度轉移，二是應尊重市場規律，引導企業有序跨境布 局，三是應持續增強對外資的吸引力、致力於集聚全球高階要素。
3. 合理管理、有序引導產業轉移的政策建議
第一，充分發揮中西部地區獨特優勢，有序承接產業轉移。
東部發達地區推動產業“騰籠換鳥”，中西部地區應充分發揮資源優勢、區位優勢和成本優勢，更好地承接東 部地區產業轉移。從全國層面看，這是最佳化產業佈局、增強發展合力，變“各地小迴圈”為“國內大迴圈”的必由 之路。目標一是推動區域協調發展，二是儘量避免勞動密集型製造環節過快流失對就業造成壓力，三是為產業升級 換代爭取時間。2018 年，我國推出《產業轉移指導目錄（2018 年版）》，2019 年我國出臺《鼓勵外商投資產業目錄 （2019 年版）》，2020 年我國發布《鼓勵外商投資產業目錄（2020 年版）（徵求意見稿）》，相關政策向中西部傾斜。截至目前，我國已經設立了 7 個國家級承接產業轉移示範區，包括遼西北（2020 年 12 月剛獲批，主要面向京津冀 承接產業轉移）、安徽皖江城市帶（主要面向長三角）、廣西桂東（主要面向粵港澳）、重慶沿江（主要面向東部沿海 地區）、湖南湘南（主要面向粵港澳）、湖北荊州（主要面向長三角、珠三角、京津冀）、黃河金三角（跨陝西、山西、 河南三省，主要面向京津冀）。當然，國內產業轉移存在“出”“入”兩難的問題，一是產業轉出地沒有足夠激勵來 推動產業轉移、企業轉移成本高，二是產業轉入地沒有足夠能力來服務轉入企業、相關企業存在“水土不服”的現 象。其核心原因是缺乏產業轉出地和轉入地的創新合作機制和利益分配機制，轉移轉移帶來的好處沒有充分釋放、 合理分配。應著力完善跨地區產業轉移實施辦法，一是出臺產能指標、能耗指標的分配和交易機制，在行政分配方 面，儘量不壓減產業轉出地的已分配指標，酌情增加產業轉入地的指標，在市場機制方面，允許產業轉入地和轉出 地溝通、談判、交易相關指標。二是推動產業轉出地和轉入地合作建設產業園區乃至“飛地”園區，創新稅收分配 機制。多省市已經出臺“飛地”專案的主體稅收分享政策，例如山東省 2015 年出臺規定允許本地園區承接省外國 家重點發展區域的重大產業轉移專案，可本著兼顧雙方利益的原則，實行“飛地”專案主體稅收分享制度。未來應 進一步推動地方政府以市場化機制，採取“共商共建共有”的原則，高標準建設產業轉移示範園區，鼓勵地方政府 之間的股權合作，完善稅務部門的統計系統和徵繳體系，讓產業轉出地和轉入地互利共贏。三是中西部地區應增強 合作、有序競爭，推動從吸引企業到建設叢集的升級。目前部分中西部省份在承接東部發達地區產業轉移方面存在 過度競爭、重複建設的問題，從競爭的角度，這固然有利於倒逼各地改善營商環境，但也造成較大浪費。應避免各地各自為戰，充分發揮市場的作用，鼓勵鄰近地區聯合承接產業叢集，建設利益分享機制，形成產業發展合力。
第二，注重培育市場“隱形冠軍”，突破產業鏈瓶頸環節。總體而言，中國經濟具有較為完整的工業體系與較強的配套能力，但在產業鏈關鍵環節的一些裝置與材料面臨 “卡脖子”問題。這些裝置與材料往往是行業的頂尖產品，研發與生產技術門檻高，其體量往往也不如中端或低端 產品大。從德國、日本等國的經驗看，這類高階產品市場往往由一些聚焦細分利用的企業佔領。這些企業一般不追 求“大規模”與“多元化”，而是在一些關鍵領域精耕細作，掌握關鍵技術，為下游企業提供中間品。這些企業往 往不被消費者所知，被稱為“隱形冠軍”。突破產業鏈“卡脖子”的狀況，就需要中國經濟培育一批這樣聚焦關鍵環 節與關鍵技術而不是單純做大規模的“隱形冠軍”。這些“隱形冠軍”最有可能出現在一大批民營、中小企業之中， 相關的政策應該特別給予重視。
與此同時，也應注重進一步推動產業鏈現代化。首先，應進一步發掘中國經濟實現產業升級的潛力，如充分發 揮國內大市場優勢，以終端消費市場作為國際產業佈局的吸鐵石；進一步最佳化的產業體系與配套能力；釋放勞動力 的質量紅利；加強基礎設施的維護與升級；發揮西部地區人力、土地的成本優勢。其次，進一步協調政府與市場的 關係，為企業解決實際問題，杜絕“新官不理舊賬”、干預企業微觀經營決策等現象，這是我們改革開放四十年發展 的重要經驗。最後，調動科技人員、工程師等技術人才的積極性，突破產業鏈瓶頸。需要指出的是，科學技術的積 累與進步有其客觀規律，政府、企業與科技人員應各司其職。政府應充分發揮協調、組織作用，引導企業紮實穩步 實現突破，而不是越俎代庖，濫用自身的行政、經濟資源代來激勵扭曲。
第三，尊重市場規律，有序引導企業跨境佈局。如前所述，伴隨經濟發展而出現產業鏈跨國再佈局符合客觀規律與歷史經驗，不宜用有色眼鏡看待。在不影響 國家經濟安全的前提下，應鼓勵本國企業按照市場規律參與這一程序，更廣泛地利用國際市場資源，實現更高質量 的“走出去”。另一方面，也應鼓勵企業充分利用 RCEP 等貿易協定帶來的契機透過參與國際產業鏈（如中間品貿 易等形式）進入國際市場，如化工企業為外國紡織企業提供高質量的紡織纖維與布料，高科技企業為外國的電子組 裝企業提供記憶體顆粒等電子元器件等。這既可以充分利用國際經濟的生產要素，又可以透過降低貿易衝突對企業的影響。
第四，大力“穩外資”，增強對全球高階要素的集聚能力。要加大力度引導外資佈局製造業高階環節尤其是高技術製造業，以及生產性服務業。2020 年 8 月釋出的《鼓勵 外商投資產業目錄（2020 年版）（徵求意見稿）》進一步鼓勵外資參與制造業高質量發展，同時鼓勵外資投向生產性 服務業，未來應進一步拓展鼓勵目錄、創新相關政策，讓更多外商投資可以享受更優惠的政策。我國對外資最大的 吸引力是廣闊國內市場、優良營商環境和雄厚產業配套能力。在國內市場方面，要進一步向外資開放市場，在法制 環境、市場監管、政府採購等方面實現國企、民企、外企一致化，明確把在華外企作為“國內大迴圈”不可或缺的一 部分。在營商環境方面，應加大力度對接國際高標準經貿規則，改善國際化營商環境。落實《外商投資法》，縮減外 商投資負面清單，豐富外商投資鼓勵產業目錄，完善外商投資安全審查機制、維護國家安全時重視運用國際通行規 則。在配套能力方面，應加大對中小企業的支援力度，提高產業鏈的穩健性，同時合理管控競爭，避免低端重複建 設，推動相關企業在若干關鍵環節著力攻堅克難，鞏固提升龍頭企業和配套企業協同創新的產業鏈體系。
（三）保經濟安全底線，助力經濟社會高質量發展
2020 年，面對嚴峻複雜的國際形勢、艱鉅繁重的國內改革發展穩定任務特別是新冠肺炎疫情的嚴重衝擊，中國 經受住了考驗，疫情防控率先取得重大戰略成果，中國經濟也展現了極大的韌性，成為全球唯一實現正增長的主要 經濟體，“十三五”規劃主要目標任務順利完成，全面建成小康社會勝利在望。在肯定成績的同時，我們也必須清醒 地看到，疫情變化和外部環境仍然存在諸多不確定性，我國經濟恢復基礎尚不牢固，威脅我國經濟安全的“灰犀牛” 依然存在。放眼 2021 年，世界經濟形勢仍然複雜嚴峻，復甦不穩定不平衡，疫情衝擊導致的各類衍生風險不容忽 視。
在此背景下，我們應堅持底線思維，增強憂患意識，著力防範化解重大風險。這是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。十九屆五中全會公報也反覆強調在構建雙迴圈新發展格局的過程中，必須高度重視國家經濟安全。因此，我們應對當前乃至未來一段時期影響中國經濟社會發展的最重要的風險因素進行提前佈局，妥善應對。
總的來說，我們認為當前影響中國經濟安全的風險主要有三類：經貿摩擦風險、能源供給風險、金融風險，其 對我國產業鏈安全、石油安全、金融安全構成潛在威脅。
1. 經貿摩擦風險與產業鏈安全
近年來，西方發達國家面對中國經濟不斷崛起的現實，在貿易、金融、科技和人文交流等方面有針對性地遏制 中國經濟發展。作為經濟規模已居世界第二、對外貿易規模位列全球第一的經濟體，我國已深度融入全球產業鏈。因此，任何經貿摩擦風險都會給我國產業鏈供應鏈帶來衝擊。
從出口來看，我國的計算機、通訊等電子裝置的出口價值佔行業收入的 50%左右，這些行業的產值大，對外依 存度也高；一些傳統行業，包括傢俱、紡織品、電器、機械等行業的出口佔行業總收入的比重也超過 20%。2018 年 以來，中美經貿摩擦以及由此導致的關稅提高削弱了中國一些行業的競爭優勢，對沿海地區出口企業造成了負面衝 擊。進入 2020 年，伴隨著新冠肺炎疫情在全球肆虐，部分海外訂單如印度紡織訂單大量回流國內、大批防疫物資 出口境外、跨境電商進出口也逆勢增長，這一系列積極因素推動了今年以來中國貨物出口貿易的持續改善。然而即 便如此，我們也應清醒地認識到推動貿易改善的因素具有的暫時性。一旦疫情得到有效控制，這些因素的正向驅動 作用就會減弱甚至消失。以海外紡織訂單迴流為例，由於印度、東南亞的紡織服裝企業在人力等要素成本、政府稅 收、關稅、環保等諸多方面均較中國更具優勢，這些訂單在後疫情時代必會再次離開中國。因此，我們不能簡單滿 足於現狀、急於樂觀，而對出口在未來可能面臨的風險掉以輕心。
與出口企業國際競爭力削弱相比，經貿摩擦帶來的經濟風險更多體現在進口行業。具體來說，我國進口對海外 市場存在著結構性依賴，尤其是計算機行業的核心部件，比如晶片的進口比重超過 40%，裝置製造的中間品和資本 品進口也佔到總成本的 20%。在一些產業和領域，包括高階裝備、核心零部件、基礎研究等的產業基礎還很薄弱， 諸多環節仍需進口，關鍵技術和核心產品受制於人，“卡脖子”問題表現得比較突出，比如已經發生的晶片斷供。中 國工程院於 2019 年開展的中國製造業產業鏈安全評估研究顯示，中國製造業產業鏈的 60%左右是安全可控的，但 部分產業對國外依賴程度大，在 26 類有代表性的製造業產業中，8 類產業對外依賴度極高，佔比 30.8%，其中包括 積體電路產業的光刻機、通訊裝備產業的高階晶片、軌道交通裝備產業的軸承和執行控制系統、電力裝備產業的燃 氣輪機熱部件，以及飛機、汽車等行業的設計和模擬軟體等。這無疑將掣肘我國產業的高質量發展，掣肘我國的對 外經貿談判。除此之外，即便在一些在核心技術上已取得國際領先的行業，比如電力行業，我國仍然未掌握國際標 準的主導權，國際標準仍然由美歐等發達國家主導。
關於我國產業鏈，另一個值得重視的是近年來出現的產業鏈外遷風險。實際上，中國的產業鏈外遷早在 2017 年 之前就已出現。彼時，中國的人力等生產要素成本上升以及環保監管趨嚴，促使一些勞動密集型產業鏈向以越南為 代表的東南亞國家外遷。2018 年後，中美經貿摩擦層層加碼，促使外遷進一步加速。2020 年新冠疫情發生後，美 國、日本等發達經濟體在摻雜政治因素的考量後積極引導產業迴流，加大了中國產業鏈外遷的壓力。回顧歷史，中 國的產業鏈外遷與日本、韓國、中國臺灣曾經的經歷非常相似，由此可能引發的“產業空心化”風險，以及企業搬 離、就業流失、稅收下降等連鎖反應值得高度關注。
總之，由經貿摩擦所帶來的衝擊雖不至於引發整個中國經濟的系統性風險，但它給產業鏈帶來的風險在短期會 影響中國經濟增長的質量和速度。從長期來看，經貿摩擦會倒逼我們多元化貿易結構，加大基礎研發和創新，提升 中國經濟的核心競爭力。為此，我們提出以下幾點建議：
第一，隨著中國經濟全球競爭力的不斷鞏固和增強，西方國家在經濟、科技等領域遏制我國發展的整體格局在 短期之內不會有所改變，我國過去利用後發優勢大量引進國外技術實現快速發展的有利條件將不復存在，因此我們 應改變發展思路，以科技自立自強作為發展大局的根本支撐，為可能的技術封鎖做好準備。但是，我國在基礎科學， 包括能源、材料等傳統科學領域仍然十分薄弱，這與基礎研究投入多、週期長、見效慢、不確定性高分不開。長期 以來，我國在基礎研究投入方面嚴重不足，與發達國家相比，我國基礎研究佔研發經費的比例只有它們的三分之一左右。因此，我們建議一方面需從國家層面加大對基礎科學研究的經費投入，改善科研環境，另一方面也需建立促 進創新的科技金融體系，繼續深化科技體制改革，激發企業的創新活力。可喜的是，今年的中央經濟工作會議已將 強化國家戰略科技力量、增強產業鏈供應鏈自主可控能力作為 2021 年頭兩項重點任務來抓，我們期待相關政策早 日出臺並落地。
第二，對於產業鏈外遷，我們要保持清醒，要認識到這是產業發展的客觀規律，要對歐美國家疫情之後可能鼓 動更大規模的產業鏈外遷或迴流做好充分的準備。因此，我們建議一方面大力促進中國發展高技術製造業和現代服 務業，引導產業向高附加值升級，另一方面在中西部地區做好佈局，鼓勵和引導有條件的企業向內地轉移。此外， 我們也建議與拜登政府保持深度溝通，儘量在談判中化解分歧，減少對產業鏈供應鏈的衝擊。
2. 能源供給風險與石油安全
近年來，我國的能源供給對外依存度不斷提高，面臨的風險逐漸增大。以原油為例，1993 年中國原油對外依存 度僅為 1.6%，2000 年擴大到 26.9%，2010 年增至 53.8%。2019 年，中國原油表觀消費量（產量加淨進口量）為 6.96 億噸，其中國內原油產量僅為 1.91 億噸，原油淨進口量約 5 億噸，對外依存度已超過 72%。此外，我國原油 進口來源集中度也較高，其中，俄羅斯成為近幾年中國第一的石油供應國，佔比達到 19%，其次沙烏地阿拉伯 15%、 安哥拉 13%、伊拉克 12%，國際政治關係動盪以及中東地區頻繁的戰爭影響石油產量，進而對我國原油進口帶來負 面影響。運輸管道方面，在 2013 年以前中國絕大部分原油進口來自中東，所以進口原油的 75%都需要經過馬六甲 海峽，一旦霍爾木茲海峽及馬六甲海峽出現問題，中國將出現石油供應危機。近幾年國家已把目光瞄向陸地，分別 建立了四條石油管道運輸路線。截至目前，海上通道仍是我國原油進口的主要通道，但中國在油輪和運輸航線控制 方面缺少主導權，近九成的運輸仍然由國外的油輪船隊承擔，其中蘊藏的政治風險和能源通道安全風險需加以防範。從我國的石油使用結構來看，交通運輸佔我國原油總消費量的 58%左右，且這些原油又有相當一部分是軍事物資， 一旦海外原油斷供，整個社會的生產生活秩序、甚至國家安全都將受到嚴重衝擊。
另一方面，目前我國的石油儲備抵禦風險能力不足，且與經濟體量不相稱。當前，中國主要還是依賴政府的若 幹石油儲備基地進行戰略儲備，且儲備量明顯不足。根據 2008 年釋出的《國家石油儲備中長期規劃（2008-2020）》 中的目標，至 2020 年底中國應完成國家石油儲備庫前三期工程建設，形成 8500 萬噸原油儲備能力。考慮到 2019 年 已達到約 5 億噸的淨進口規模，中國需要儲備 1.2 億噸原油，才能滿足國際能源署（IEA）提出的戰略石油儲備 90 天的安全標準。但即使三期專案建設能夠如期完成，儲備能力尚有較大缺口。從國際橫向來看，到三期專案全部完 成時，中國的戰略石油儲備基地總容量為 5.03 億桶；而日本的戰略石油儲備總容量高達 9 億桶，美國則超過 20 億 桶。中國的戰略石油儲備能力僅相當於日本的二分之一和美國的四分之一，差距十分明顯。2020 年，受新冠疫情衝 擊與世界能源生產大國博弈影響，國際油價大幅下跌，從而出現增加原油儲備的視窗期，但很可惜的是，儲備能力 的不足在一定程度上使我國增加戰略儲備受到掣肘。從實際儲備量來看，我國戰略石油儲備僅佔每年原油淨進口的 15%左右，大約 60 天左右的儲備量，與國際能源署（IEA）提出的戰略石油儲備 90 天的安全線相比存在安全短板。而在同期，美國和日本的戰略石油儲備約相當於長達半年的石油淨進口量，德國的戰略儲備約為 100 天的全國消費 量，法國的戰略儲備約為 85 天的全國消費量。可見，中國與發達國家相比差距明顯。
為了更好應對我國原油儲備不足的風險，我們建議國家加快石油儲備機制改革，動用社會各界的力量，儘可能 的多儲備原油（包括成品油），特別是放開對商業石油儲備的限制，抓住有利時機增加中國戰略石油儲備，形成一 個政府與商業儲備各佔一半的儲備結構，同時加快相關基礎設施建設的步伐，為中國長期石油安全提供保障。
3. 金融安全
金融安全是經濟安全的重要組成部分，在我國經濟市場化程度不斷提升、深度融入全球經濟金融體系背景下， 金融安全在我國經濟安全中的地位更加凸顯。金融安全是一個多維度、系統性概念，涉及金融機構治理、金融市場 執行、金融基礎設施運轉、金融風險防範、金融投資者保護等多個方面。“十四五”以及未來較長時期，面對更加復 雜嚴峻的國際經濟金融形勢和構建雙迴圈新發展格局的戰略部署，我國金融安全面臨多方面的挑戰和壓力，須未雨綢繆、謹慎應對，確保中國經濟高質量發展擁有穩定、健康的金融環境。總體來看，未來較長一段時期，我國面臨 的金融安全挑戰主要來自兩個方面：一類是傳統金融風險。包括銀行不良上升、債券違約加劇、惡性通貨膨脹、匯 率大幅波動等，這些金融風險雖然時有發生，但多年我們的金融監管部門和金融機構已經積累了大量應對、化解傳 統金融風險的經驗。二是未來可能出現或者正在醞釀的一些新的金融安全風險。在這方面我們積累不多、認識不夠， 是尤其需要重點關注的安全問題。本部分我們將重點探討這些新的金融安全問題並提出政策思考。具體來說，“十 四五”以及未來較長時期，我國面臨三方面的金融安全問題：
一是中美衝突具有複雜性和長期性，在金融領域對我國的打壓、制裁未來可能進一步升級；相對於貿易領域， 金融是中國相對的短板，金融領域的衝突對中國的影響可能更大、更廣泛。2018 年中美貿易衝突以來，“戰場”從 最初的貿易領域逐步蔓延至金融、科技等領域，2020 年以來新冠疫情席捲全球，美國成為確診病例和死亡病例最多 的國家，中國抗疫的優異成績凸顯出美國國家治理能力的不足，他們轉嫁矛盾、甩鍋中國，在金融、科技等領域對 中國的打壓有增無減，我國金融安全面臨新的挑戰，美國對中國發動區域性或全面金融戰是有可能的。我們認為，美 國有可能在以下領域對中國發動金融戰：一是基於長臂管轄獲得法理依據，對中資金融機構以及在美上市的中概股 企業進行打壓，或阻止中國企業赴美上市融資，此前中資的丹東銀行和崑崙銀行便是美國長臂管轄的典型案例。近 期，美國總統特朗普簽署《外國公司問責法案》，該法要求加嚴在美上市外國公司向美國監管機構披露資訊的義務， 可能會嚴重阻礙中國企業赴美正常上市融資。二是發動匯率戰，認定中國為“匯率操縱國”，達到影響中國匯率穩定 和資本流動，進而衝擊金融市場和實體經濟的目的。三是利用標普、穆迪等評級機構下調中國主權及企業信用評級， 迫使提高融資成本直至引發債務危機。四是如利用資本力量做空中國貨幣、股市或債市，引發金融動盪，如亞洲金 融危機期間泰國和香港的案例等。五是逼迫中國大幅度開放市場、過度自由化和金融化。六是透過紐約清算所銀行 同業支付系統（CHIPS）做實美元霸權，切斷中資金融機構與 CHIPS 的直接或間接聯絡，使其無法進行跨境美元業 務。金融戰和貿易戰有所不同，預期的力量非常強大，除了金融機構自身要實力過硬，還需要有充分的預案穩定金 融市場。這都需要我們對金融戰的範疇、表現和應對有足夠的認知和準備。
值得注意的是，港版國安法出臺以來，美國圍繞香港問題持續打壓，干擾香港和內地金融市場執行。5 月 21 日 全國人大宣佈香港國家安全法立法，次日恆生指數下跌逾 5%、上證指數下跌 1.89%，滬深股通資金流出 33 億元。美國隨後丟擲了多項對華制裁措施，包括美國政府威脅取消香港特殊待遇，參議院透過《香港自治法案》，擬對所謂 限制損害香港自治的個人和實體實施制裁，並對與其有資金往來的國際金融機構實施制裁等。這些舉措嚴重影響到 投資者預期波動，在港金融機構行為趨於謹慎，跨境資本流動波動性加大，給我國香港和內地金融市場平穩、安全 執行帶來挑戰。
二是金融雙向開放持續推進，防範跨境金融風險傳播的能力不足、認識不夠、儲備有限。近年來，我國的金融 雙向開放取得了很大進展，這對提升我國金融業的國際競爭力、規範金融企業的公司治理、倒逼金融機構提升服務 水平、更好地滿足企業和居民投融資需求發揮了重要作用。但也要看到，金融雙向開放加快推進過程中，對潛在金 融風險的認識可能還不夠，應對風險的能力、工具還不足，進而可能會對我國的金融安全帶來較大挑戰。一是我國 金融機構尤其是中小金融機構將面臨更大的競爭壓力，會對國內金融機構業務模式、盈利能力、管理水平等造成衝 擊。一些規模小、效益低的國內金融機構可能會因難以適應內外部環境的變化，面臨被市場淘汰的風險。二是對國 際經濟、金融、法律等規則瞭解不足可能帶來較大風險。我國過去長期處於較為封閉的金融環境，國內機構和投資 者對國際規則和業務國規則缺乏瞭解和尊重。今年中國銀行原油寶期貨事件就是一個典型案例。三是我國金融市場 開放水平總體而言仍然偏低，隨著未來開放水平持續提高，大規模資金跨境流動的風險值得關注。目前我國股票市 場中外資持股佔比不到 5%，債券市場外資佔比不到 4%，人民幣佔全球儲備資產比重不到 3%，銀行業外資佔比不 到 2%，與發達國家相比還有很大差距，未來進一步提升開放水平是不可逆轉的趨勢，也是堅定不移的方向。以 A 股市場為例，目前外資持股佔比在 4.6%，如果提升至 10%、20%、30%，以目前 80 萬億的股市市值來計算，分別 意味著有 8 萬億、16 萬億、24 萬億的外資資金持有 A 股，當出現重大事件導致大規模資金跨境流動時，可能帶來 什麼樣的金融風險，金融安全底線是否能夠守得住，還很難預料。
三是數字金融和金融科技快速發展，一些新型金融風險開始出現或醞釀，比如在壟斷問題、資料治理、隱私保 護、倫理道德等領域，可能給金融安全帶來新的挑戰。一是一些數字金融新業態、新模式在功能和法律界定上有其 特殊性和複雜性，難以劃撥到已有業務型別、納入現有監管框架，導致野蠻生長，防風險難度較大。如針對數字貨幣，各國對非主權數字貨幣的合法性及法律屬性存在較大爭議，監管主體的差異也帶來監管政策和實踐的分歧。再 如網路互助近年來快速發展，截至 2019 年底，我國數十家網路互助平臺加入成員已達 1.5 億人，互助金額超過 50 億元。市場和監管機構目前普遍認為網路互助既不符合保險的法律特徵，也不符合現行監管對相互保險的定義，網 絡互助的基本屬性是風險分攤，不具備風險轉移的本質。二是資料開放共享與跨境資料流動成為新常態，資料安全、 隱私保護、跨境治理等成為金融安全需要關注的重點問題。三是一些大型科技公司加速向各個領域滲透，混業經營 可能形成系統性金融風險。他們經營模式和演算法趨同，如果風險管理不到位，面臨市場衝擊時可能會出現羊群效應， 放大金融體系的順週期性，容易積累形成潛在系統性金融風險。
為確保金融安全底線，守護金融安全，為新發展格局構建和中國經濟高質量發展創造良好金融環境，須做好以 下幾個方面：第一，加快推動海外上市高質量公司回 A 股戰略，不僅是提高我國上市公司質量的必要舉措，更是確 保我國科技安全和金融安全的必然選擇。在境外上市的中國高科技公司是美國等國家長臂監管的潛在物件，隨時可 能以任何理由發起對中國科技公司的調查或制裁，這將嚴重影響我國的科技安全和金融安全。高質量企業迴歸 A 股 是確保我國科技和經濟安全的必然選擇。第二，短期來看，要加強跨境資本流動管制，這與長期中堅持資本賬戶的 完全可兌換方向並不矛盾，要做到循序漸進、有節奏開放，掌握好開放的主動權。第三，中國金融機構要苦練內功， 改善公司治理，提高核心競爭力；金融監管部門要提高監管能力、改革監管體制，進一步提升金融治理體系和治理 能力現代化，以適應國內改革、國外開放以及應對外部嚴峻挑戰的需要。第四，加強對數字金融、金融科技的監管， 尋求規範發展與創新發展的平衡。
（四）網際網路平臺的監管原則
2020 年下半年以來，我國進一步強化對網際網路平臺的監管。11 月 3 日上交所暫停螞蟻金服上市，12 月 11 日， 人民日報對社群團購等模式提出批評和反思，同月，關於網際網路平臺反壟斷的討論熱烈展開。中國網際網路經濟經過 二十多年的快速發展，在取得了巨大成就的同時也帶來了一些新的問題，科學合理地對網際網路平臺這一新興業態進 行監管具有迫切的重要性。我們認為，監管應遵循四條原則：第一，繼續鞏固並推動中國網際網路科技公司在全球的 領先地位，不可自廢武功，泛化壟斷的概念；第二， 在深入調研的基礎上，認真貫徹中央五中全會精神，精準落 實反壟斷和反資本擴張，切忌“一刀切”；第三，保護創新，維護網際網路領域“百花齊放”，新技術新業態不斷湧現 的局面；第四，保護線下中小企業和消費者的利益，發展不能以民生為代價。
1. 網際網路平臺的基本事實
（1）中國網際網路平臺的發展走在世界前列，是中國經濟創新的亮點
根據中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所釋出的《中國數字經濟規模測算與“十四”五展望研究報告》， 2019 年中國數字經濟增加值規模為 170293.4 億元，在同期 GDP 中的佔比達 17.2%14。網際網路和數字經濟已經成為 中國經濟的重要組成部分。近年來，中國經濟在網際網路領域發展迅猛，湧現出諸多創新亮點，共享經濟、線上教育和短影片等新業態蓬勃 發展；第三方支付、大資料、雲計算和人工智慧等領域走在世界前列；並不斷培育出大量創新型網際網路平臺企業。早在 2016 年，中國第三方支付市場交易規模已經達到 11.4 萬億美元15，市場容量超過其他國家；2018 年，中國人 工智慧市場規模達到 339 億元，全球 15916 家人工智慧企業中中國貢獻了 3341 家，市場規模和企業數量均位居全 球第二16。根據中國網路空間研究院釋出的《世界網際網路發展報告 2020》，最新的世界網際網路發展指數中國全球排名 僅次於美國，且處於穩步上升狀態，2019 年全球獨角獸企業名單裡中國企業共上榜 92 個，佔比 28%，排名第二。
（2）網際網路平臺市場新企業進入迅猛，格局仍然在快速演變之中
目前，我國網際網路平臺發展迅速，市場複雜多變，不斷有新的平臺出現並分割市場，形成激烈競爭局面。從這 一意義上來說，網際網路平臺對創新具有促進作用，且單一企業難以長期維持絕對優勢。以我國網上購物平臺的發展 歷程為例：
2003 年阿里巴巴投資創辦了淘寶網，這一綜合性網路交易平臺創立之初便迅速吸引了眾多使用者，也掀起了網上 購物平臺創立的熱潮。
2004 年京東商城創立，截至 2017 年獲得跟淘寶網和天貓商城相近的影響力。
2008 年唯品會成立，並獲得 2019 年“全球 50 大增長最快零售商”第二名。18
2009 蘇寧易購上線，2010 年國美在線上線。
2015 年拼多多異軍突起，並能夠在短短三年內成功上市。2020 年 5 月，拼多多年度活躍買家數量已經高達 5.85 億，市值高達 801 億美元，買家數量已經超過京東，成為僅次於阿里巴巴的全國第二大電商平臺19。
2016 年 4 月上線網易嚴選。截至 2016 年第三季度，網易嚴選擁有超過 3000 萬註冊使用者，月流水 6000 萬。
2018 年起快手、抖音等短影片平臺崛起，位元組跳動後來居上，電商和短影片打通，直播帶貨興起。短短十幾年間，網上購物平臺領域呈現以淘寶、天貓、京東、拼多多、唯品會等競相爭奪市場的局面，並且還 會有新的平臺不斷出現，網際網路平臺的格局仍然處於不斷演變之中。
（3）網際網路領域聚集了大量資本，創新創業發展活躍
網際網路領域發展至今，具有行業資本量極其豐富的特徵。大型網際網路企業本身擁有很大的資本量，同時，因為 網際網路是當前創新創業的關鍵領域，新產品、新服務、新技術和新業態也吸引大量社會資本流入。
資本的豐富性一方面為創新創業企業的發展提供了良好的資本支援。據統計，截至 2019 年 7 月，僅騰訊一家 在一級市場就累計投資 644 家公司，其中天使輪和和 A 輪均超過 120 家，創業企業獲得了大量資金支援。小紅書、 名創優品、每日優鮮等成長快速的平臺企業，甚至美團、滴滴、京東和拼多多等新巨頭，在創業初期均得到過騰訊和阿里等老牌網際網路企業的投資。
另一方面，網際網路平臺行業中大量資本蜂擁而至，造成部分領域資本過度擴張，最終對該領域的健康持續發展 造成不利影響。
以共享單車為例，根據艾瑞諮詢釋出報告的相關資料顯示，截至 2017 年末，行業融資額就已超 60 億人民幣， 相當於 2017 年整體 AI 晶片市場規模的四分之一。22其中，摩拜單車在短短 8 個月內完成了 6 輪融資，並於 2017 年 2 月完成 D+輪，融資金額高達數億美元，陸續有騰訊、紅杉資本、華平資本以及高瓴資本等知名資本注入；而 ofo 共享單車同樣在數月內完成 4 輪融資，並於 2017 年 3 月完成 D 輪融資，D 輪融資金額高達 4.5 億美元，並出現滴滴、小米以及經緯中國等國內知名企業；此外，小鳴單車在一個月內完成了 A、B 輪融資；優拜單車則在短短 3 個 月內獲得 3 輪融資。23具體融資情況如表 1 所示。由於資本的過度擴張，最終 ofo 共享單車因為資金鍊斷裂引發了 押金無法退回等現象。
（4）傳統反壟斷理論不適用於網際網路平臺的反壟斷監管
隨著網際網路平臺企業的迅速壯大，是否應當監管網際網路平臺企業的壟斷行為以及如何監管逐漸成為爭議重心。傳統反壟斷法主要針對作為商品提供者的壟斷企業，並運用強制手段將其肢解，以美孚石油公司和美國電話電報公 司（AT&T）為例，美國政府成功利用反壟斷法案將其解散重組。
美孚石油公司原名標準石油，截至 1890 年壟斷了美國 95%的煉油能力、90%的輸油能力、25%的原油產量，成 為美國有史以來最為強大的壟斷企業。24 1890 年，美國政府頒佈了《謝爾曼法案》，並於 1911 年強制將美孚石油公 司分解成 38 個獨立的公司，並擁有各自的董事會。無獨有偶，美國電話電報公司（AT&T）至 1983 年實際掌握了 市場上 95%的各類長途電話，提供 85%的地方電話線路，並銷售全國大部分電話裝置。25在美國政府的多次起訴下， AT&T 於 1984 年重組為 7 個地方性電話公司，規模和銷售額縮小了 80%。
大型網際網路平臺企業往往佔有較大的市場份額，如 2017 年電商行業最大的兩個平臺企業天貓和京東的市場份 額分別為 52.7%和 32.5%，加起來超過了 80%，而針對傳統行業的反壟斷措施不適合於網際網路平臺企業而言。這 是因為，第一，網際網路平臺企業往往是市場組織者而非商品的提供者；網際網路平臺企業在市場交易中所扮演的角色 與線下市場如鄉村集市和百貨大樓等具有相似性，發生在某些線下市場的交易總量佔當地交易總量的絕大部分的現 象非常普遍，但實踐中並不會因此而將線下市場或集市進行拆分。因此對網際網路平臺企業的反壟斷監管不能照搬傳 統反壟斷理論和實踐，不能單純透過體量和市場份額佔比進行界定。第二，網際網路領域發展迅速，競爭激烈，領頭 企業更新換代速度遠超過傳統行業，因此針對個體企業的反壟斷措施往往淪為刻舟求劍。目前，我國網際網路平臺的發展暴露出了一系列問題，其中以不正當競爭和損害消費者權益最為突出。
（1）不正當競爭
近年來，對於網際網路平臺的不正當競爭行為存在持續曝光，這一現象在已經獲得了一定壟斷地位的平臺企業中更為常見。
首先是網際網路平臺強制商家進行“二選一”的現象。大型電商平臺透過提出排他性的戰略合作專案，要求商家 與自己簽訂獨家合作協議，不允許在其他平臺上線。一旦平臺發現商家同時在其他網際網路平臺入駐時，則會採取直 接或隱蔽的強制性手段迫使對方就範，如直接關停對方門店，或者限制流量、遮蔽搜尋、將對方排名沉底、修改後 臺數據縮小接單範圍等。這一行為對商家利益造成傷害，並對中小型的缺乏強制力的競爭者構成客源上的打擊。
其次是大型網際網路平臺透過擠壓平臺的其他參與者進行惡性價格戰。如大型的餐飲平臺和電商平臺為了搶奪顧 客，爭相開展折扣活動，將商品價格降低至不合理的範圍；然而擁有壟斷地位的平臺可以利用自身壟斷優勢，將成 本轉嫁給使用平臺的商戶，擠壓中小商戶的生存空間。此外，一些餐飲和電商平臺為了降低物流成本，也可以利用 壟斷地位降低快遞員和外賣員等物流工作人員的收入。
再次是網際網路平臺利用資本優勢在各領域的掠奪性競爭。這其中以最近被廣泛討論的“社群團購”現象最為典型。疫情期間，“社群團購”逐漸興起，各大網際網路巨頭競相加入這一領域。然而在爭奪市場的過程中，平臺團購價格降低至不合理的範圍，個別產品甚至低於出廠價。網際網路平臺利用其資金優勢補貼降價帶來的損失，不以短期內 盈利為目的搶佔市場，對社群附件的零售業和中小菜販造成了較大的打擊，甚至可能導致中小店主和菜販的大規模 失業，造成巨大的社會成本。此外，一旦社群附近的競爭者被逐出市場，網際網路平臺獲得壟斷地位時，極有可能取 消補貼，提升價格，長遠來看不利於消費者利益。
（2）損害消費者利益
網際網路平臺在業務模式上和技術運用上均不斷地展開創新。然而模式和技術本身都是“雙刃劍”，在網際網路平臺 擁有較大的壟斷地位而又缺乏監管的情況下，可能利用各種新模式和新技術對消費者的利益造成損害。
近年來，網際網路平臺的業務模式創新伴隨著諸多有爭議的侵害消費者權益的事件。如早期共享單車興起時，大 量資本湧入該領域，無節制的擴張導致一些共享單車平臺資金鍊斷裂，押金無法退回。又比如近期發生的長租公寓 暴雷事件，平臺推出“資金貸”服務以優惠價格吸引大量客戶並貸出大量資金用以擴張，而當資金鍊斷裂則推卸責 任讓房東和租客承擔損失。此外，幾年前層出不窮的“P2P”網貸平臺暴雷事件更是對消費者和投資者利益的侵害。
除了利用業務模式，大資料技術的運用也可能對消費者權益造成損害。“大資料殺熟”就是其中的典型例子。當 前，網際網路平臺蒐集使用者資料的能力大幅提升，使用者的瀏覽記錄、搜尋關鍵詞、購買和評價行為等均可以被平臺獲 取，從而掌握了使用者的經濟狀況和消費習慣。平臺可以根據使用者資料對其行為進行建模，識別出不同使用者的需求曲 線，從而展開價格歧視定價。由於消費記錄具有一定的隱私性，消費者之間較少大範圍交流網購價格，平臺對不同 的消費者根據個人偏好和經濟狀態收取不同的價格，且越是常用客戶越可能被系統抬高價格。一些旅遊平臺甚至會 根據使用者使用的手機款式來識別使用者的支付能力，並進行差異化定價。
（3）一定情況下對創新有不利影響
網際網路巨頭越來越利用併購交易作為自身快速發展壯大的方式，從而不斷收購初創公司以擴大自身的經營範圍， 一定情況下對創新創業企業造成不利影響。以阿里巴巴和騰訊收購創業企業為例，下表列出了具體收購情況。如口碑網、考拉海購、高朋網、刷機精靈等企業均是在成立五年內就被收購，其中高朋網成立當年就被騰訊收購。互聯 網巨頭利用自身資金優勢，在新興領域“爭奪地盤”，而創業企業通常也會選擇與其中至少一家老牌網際網路巨頭合作。
圖表 50 阿里巴巴收購的部分創業企業
3. 網際網路平臺的監管原則和政策建議
（1）網際網路平臺監管的基本原則
基於網際網路平臺的特殊性和日新月異發展變化的特點，我們認為應當根據網際網路和平臺經濟本身的特性，結合 國家經濟戰略發展需求，有針對性地總結關於網際網路平臺監管的基本原則，以不變應萬變。
第一，監管應當以保護當前中國經濟在網際網路應用方面蓬勃發展的良好局面為前提。目前，中國在電子商務領 域已經取得了長足的發展，2019 年網民規模超過 9 億人，網際網路普及率達到 64.5%，電子商務交易額達到 34.81 萬 億元，從業人員超過 5 千萬。28新型網際網路應用平臺不斷湧現，且開始向海外市場發展。此外，農村電商不斷髮展 成熟，已經實現對全國 832 個貧困縣的全面電商扶貧對接。對網際網路平臺的監管應當強調合理，講究方法而非僅僅 強化力度，不能以網際網路領域的創新發展為代價。中央五中全會再次強調大力發展數字經濟，在當前國際經濟環境 下，數字經濟發展關乎國家經濟戰略，且本土化網際網路平臺企業的發展關乎國家資料安全。
第二，監管應當在深入調研的基礎之上，認真貫徹中央五中全會精神，把反壟斷和反資本擴張的工作精準落實 到具體領域和環節，切忌“一刀切”。網際網路平臺領域作為格局複雜多變，發展勢頭良好和創新不斷湧現的新興領 域，監管更需要強調針對性和合理性，不能“因噎廢食”，影響整個行業的生態。
第三，監管應當以保護創新為重點。應當對網際網路領域的創新創業企業予以支援，當大平臺利用其壟斷地位或 資本優勢威脅創新創業企業生存，或利用不正當競爭手段壓縮對方生存空間時，應當被嚴厲制止。反網際網路平臺壟 斷的監管應當瞄準大型平臺危害創新的行為，營造網際網路領域更好的創新環境。
第四，監管應當以保護線下中小企業和消費者為底線。網際網路的發展最終要以人為本，不能透過犧牲消費者和 中小經營者的利益來壯大網際網路平臺本身。應當鼓勵網際網路平臺與消費者和中小商戶之間尋求建立良性合作關係， 讓中小企業透過網際網路實現收益，而非將中小企業置於網際網路平臺的對立面，打壓其生存空間。此外，一旦網際網路 平臺出現損害消費者權益的現象，應當嚴厲制止並予以處罰。
（2）網際網路平臺監管的政策建議
首先，將監管目標從“壟斷地位”向“壟斷行為”轉變。由於網際網路平臺的特殊性，單純以體量和市場佔有率 作為壟斷的界定標準不再適用於網際網路平臺領域的反壟斷監管。監管的物件不再是某個單個的企業，而是一系列不 正當競爭行為本身：如利用資金優勢對業務進行不合理的過度補貼以搶佔市場、對中小微企業的惡意收購和“大數 據殺熟”等行為。
其次，將對資料要素的研究提上日程，在深入研究的基礎上，探索網際網路平臺企業適當開放資料分享，推動資料要素參與價值創造的路徑。可以根據礦物勘察的規範，根據資料型別和資料來源對資料進行公益性和商業性的界 定，在妥善處理好使用者隱私的前提下，鼓勵平臺適當開放公益性資料，與社會管理和學術研究等領域展開深度合作。此外，還可以鼓勵平臺企業開發利用資料要素與社會生產部門的有機結合，如利用出行大資料協助自動駕駛的研發， 促進資料要素參與價值創造。但是所有資料要素的開發利用必須以保護使用者隱私和國家資料安全為前提，嚴防在數 據使用過程中造成的個人資訊洩露。
最後，鼓勵行業自治，引導網際網路平臺自身參與到市場監管工作中。由於網際網路平臺扮演的並非商品提供者而 是市場本身的角色，因此網際網路平臺本身也有行使市場監管的能力。可以引導網際網路平臺扮演“良性市場”的角色， 發揮其本身在市場監管方面的作用。針對不同的網際網路平臺，還可以實行差異化的監管側重點：如規範大平臺行為， 藉助大平臺自身的覆蓋面進行市場監管，提升行業自律；而對初創期或專業性的小型平臺，則可以更多透過監管部 門直接監管的方式，提升監管效率。
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