趙偉

上海“十四五”規劃，定位要有高度，編制應有層次，實施須找到有力的抓手。所謂抓手，就是政府可為且具有槓桿效應的切入點和機制。

一、上海“十四五”規劃：須有明確定位

所謂定位，就是“十四五”期間上海主要應做什麼？能做什麼？各方將聚力於哪個方向？

定位要有足夠的高度，高度可從兩個方面去尋找：

一個是中央意圖，主要是最高領導人的指示和國家戰略指向。那是從總覽全域性、全國總體發展目標上看的。

關於上海未來發展，最高領導人有著明確的指示。習主席在2018年上海“中國國際進口博覽會”（2018.11.5）上的講話有兩點值得關注。

其一是針對自貿區新片區：“為了更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用，中央決定將增設中國上海自由貿易試驗區的新片區，鼓勵和支援上海在推進投資和貿易自由化、便利化方面大膽創新探索，為全國積累更多可複製可推廣的經驗。”

其二是關於長三角一體化戰略升格為國家戰略。與上海緊密聯絡的無疑是京津冀協同發展、粵港澳大灣區、長三角一體化和長江經濟帶四大區域戰略。

其中沿海三個國家級區域戰略中，粵港澳大灣區明確提出要打造堪與紐約、舊金山-洛杉磯和東京等三大世界級灣區媲美的第四大灣區。然而，從沿海地區就業已形成的經濟地理特徵來看，京津冀和長三角，無疑也是兩個大灣區，也具有與世界三大灣區比肩的潛力。

綜合考慮，三點應是明確的：其一，長三角一體化與粵港澳大灣區和京津冀協同發展戰略並列；其二，大灣區的主旨是構建世界級的城市群；其三，給上海深化改革擴大對外開放更多更大的許可權，以便積累可推廣的經驗。

另一個是上海在國家區域發展戰略中業已形成的地位，尤其是區位特徵。

就上海在國家級區域發展戰略中的地位和區位來看，兩個特徵是非常明確的：其一，上海是長三角和長江經濟帶的雙重“龍頭”。不僅負有推進長三角一體化的引領責任，而且起著整個長江經濟帶“火車頭”的作用。其二，上海是長三角地區毋庸置疑的首位城市。在沿海三大灣區所對應的三大城市群中，每個城市群都有個首位城市問題。但無論京津冀還是粵港澳，首位城市都難以明確化。其中京津冀城市群，隨著北京去非首都功能，京津兩市究竟哪個做首位城市，尤其是經濟上的首位城市難分伯仲。粵港澳則有三個城市難分高下，分別為香港、深圳和廣州。但在長三角地區，上海的首位度無城能爭，因而是不容置疑的。不僅如此，長三角還是長江經濟帶的龍頭區域，上海則處於這個區域的核心地位。

兩個視野合一，不難看出，“十四五”期間上海須全力以赴的，無疑是雙重的引領地位：引領長三角城市群，引領長江經濟帶城市群。

除此之外，無論是授權上海擴大自貿區片範圍，還是升格長三角戰略，高層都有明確的意向：賦予上海深化改革擴大對外開放探路者的許可權。

綜上，就“十四五”期間上海發展的定位，至少可看引出兩個要點：其一，世界級城市群之首位城市，發揮雙重引領作用，引領長三角城市群和長江經濟帶城市群；其二，深化改革開放的探路者，為改革開放新體制新機制和完善改革開放空間佈局探路。

二、上海“十四五”規劃：須有層次

所謂層次，是就規劃涵蓋的內容而言。區域社會經濟活動是分層的，因而規劃也要分層，就上海“十四五”規劃而言，至少應分三個層次編制：

第一個層次是城市群。作為世界級城市群的首位城市，眼光當瞄準紐約、東京，至少是洛杉磯，以此帶動整個長三角城市群邁向世界級城市群。

第二個層次是產業與行業，是城市核心產業的謀劃。把脈未來科技與產業發展大勢，立足現實基礎，謀劃“十四五”重點發展產業。這方面建議頗多，包括建設世界級金融中心、世界級現代工程服務中心、先進製造業中心以及數字經濟中心等，皆可納入規劃的第二個層次，即產業與行業層次，先做可行性研究。

第三個層次是企業與要素，主要是龍頭企業的培育和吸納。其中，尤其是提高世界五百強和中國百強企業在上海落戶的數量以及行業龍頭企業在上海的集聚。目前，上海在金融領域有眾多大銀行和上交所入駐，在鋼鐵行業坐擁寶武鋼鐵，在汽車行業現有，未來將有特斯拉落戶，除些以外，在別的行業，尤其是引領未來產業的數字經濟行業和高科技行業，必須培育新企業，擁有屬於自己的華為、阿里。這些須從基礎做起，其中研發資源的集聚以及包括企業家才能在內的人力資本物質資本的集聚當為重中之重。

三個層次都應有具體的規劃，三個層次的規劃當彼此並行而關聯，構成一個有機的整體。

這裡重點談談第一個層次，即世界級城市首位城市的規劃問題。首要的問題是怎麼去做？先得有個參照系，其中，日本某研究機構提出的世界實力城市指數（GlobalPowerCityIndexes)簡單、明了，具有可比性和可操作性，最具參考價值。

該指數有六大指標。

第一，經濟。主要衡量指標是市場規模、營商環境、人均GSP等。按照此項指標，排名世界前三的城市分別為紐約、倫敦和東京。其中紐約GDP和人均GDP分別為1萬億美元和11萬美元；倫敦分別為6352億美元7.9萬美元;東京1萬億美元和7.2萬美元。而上海接近5千億美元，人均2萬美元，比北京還低，後者分別突破5千億美元和2萬美元。

第二，研發。主要指標包括研發資源、研發背景和研發創新等。據此。紐約、東京、倫敦排名前三，香港名列全球大城市第11位，北京第12位，上海第16位，差距較大。

第三，文化互動。主要指標包括文化資源、文化場合吸引力、國際文化交流等。據此，倫敦、紐約、巴黎位居前三，北京名列第7位，香港第15位，上海第18位。

第四，人居。主要指標包括工作環境、生活成本、生活品質及居住條件等。柏林、阿姆斯特丹、多倫多名列前三，香港名列第27位，上海第30位，北京位列第34。

第五，生態環境。主要指標包括生態、大氣品質和自然環境。斯德哥爾摩、蘇黎世、哥本哈根佔據前三，香港位列32，上海位列43，北京位列44。

第六，通達性。主要指標包括國際交通、交通基礎設施和居民出行便捷性等。巴黎、倫敦、紐約分列前三，上海位列第4，居香港（第8）之前，遠超北京，北京位列29。主要原因在於上海擁有世界級大港，以及兩大國際機場，而論居民出行公共交通，上海和北京當不相上下。

三、上海“十四五”規劃：須找準實施抓手

所謂“抓手”，就是實施的動力機制，政府略為使點力就能推進。抓手就在於利用好中央賦予的兩個新優勢：一個是長三角一體化；另一個是以一體化和自貿區新片區為契機的深化改革開放探路權。

一體化的實質是打破行政區劃邊界，讓貨暢其流，物盡其用，人盡其才。從空間經濟學上看，一體化推進往往有利於核心城市，這已為歐盟一體化的實踐所充分證明。歐盟一體化多年後，希臘、葡萄牙、西班牙等國優質要素紛紛移往德國、奧地利及盧比荷等核心國，在歐債危機最烈之際，邊緣成員紛紛告急，而核心成員經濟持續向好，一切源於優質要素尤其是人力資本、企業因而產業有向核心集中的趨向。

上海作為長三角首位城市和長江經濟帶龍頭城市，在正常情況下，與江、浙撤除邊界壁壘，會把江浙地區的優質要素吸引過來。然而，令人疑惑的是，上海在許多方面似乎競爭不過江浙？一般情況下，首位城市的經濟增速比全國和臨近地區要高，看看紐約和東京的歷史即知一二。這兩座超級城市的經濟增速都比全國平均增速高許多。其中，日本以往多年經濟增速雖然很低，但東京並不低，大阪更不低。然反觀近年的上海，增速比江浙還低。2018年上海經濟增速6.6%，低於浙江的7.1%和江蘇的6.7%。

原因何在？體制不夠靈活，制度的基礎結構不佳,或者說制度的品質不算高。

何以突破？這就要看上海可以利用的第二個抓手，即改革開放探路權。改革方面要瞄準制度的基礎結構，最重要的是法律制度，尤其是司法的公正性。比較一下，上海保護企業家與科學家的力度，比周邊地區更大還是更小？上海何時能趕上香港或新加坡，讓企業家對那裡的司法抱有充分信心？

開放方面，自貿區全國劃了不少，上海領先多少？所謂領先，就是在開放度營商環境方面領先多少？產業基於研發，基於城市對人的吸引力，尤其是對高能力人才的吸引力，這些者有賴於城市的宜居度。

企業家與企業靠制度品質，制度品質的衡量指標是合約的強制力，合約的強制力則有賴於法治環境。要認真研究一下，上海比新加坡差了哪些，比香港又如何？

從長三角範圍來看，上海的優勢在於居民可支配收入佔GDP比重較高。2018年這個比重為47.4%，浙江為46.5%，江蘇只有33%。空間經濟學證明，一個地區人均可支配收入越高，吸引優秀人力資本的能力就越強。上海要充分擴大這方面的優勢，提升區域要素向心力。而要達此目的，必須下大決心，推進改革，尤其是在營造公正司法制度方面的改革。

（2019年9月28日草於上海財大，9月30日修改於杭州）

浙江大學CRPE首席教授、浙江省人民政府諮詢委員會委員 趙偉