本期嘉賓：財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家 賈康

1994年的分稅制改革為中國搭建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關係的基本制度框架。財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康參與了這場改革。

1984年，賈康仍是財政部科研所的碩士研究生，但因一篇《論廣義狹義價值規律》的論文受邀參加莫干山會議，並開始嶄露頭角。1988年，賈康赴美留學，並由此深入了解了美國的三級財政管理體制。

彼時中國仍實行著“分灶吃飯”的預算管理體制，這造成了中央財政收入嚴重不足，甚至使中央財政陷入危機之中。

賈康於1986年率先提出，中國必須改變“分灶吃飯”的財政體制，實行分稅制，而赴美留學的考察經驗，也更加堅定了他的想法。

雖然1994年分稅制改革建立了中央與地方財政分配關係的基本制度框架，但賈康強調，省級以下（從市縣級到基層）的分稅制仍未實現，與市場經濟的客觀要求不相適應。

他建議中國應從五級財政管理體系轉向構建中央、省、市縣的三級財政管理體系，從而使省以下分稅制由無解變為有解。

“在農村稅費改革推出以後，鄉鎮這一級實際已變成普遍的鄉財縣管，但迄今還沒有真正全面地做到省直管縣。”賈康稱，未來中國的財政改革，應以中央、省、市縣三級框架貫徹落實以分稅制為基礎的分級財政這一同市場經濟相匹配的制度安排。

此外，賈康還表示，今後還可以考慮賦予市縣合理的舉債權。“像蘇州這麼發達的地方，完全可以先行試點，這是值得探討的。”

對於推進直接稅改革，賈康表示，直接稅有利於優化收入再分配，以及有利於巨集觀調節的逆週期調節。他認為，房地產稅作為典型的直接稅種，應由全國人大立法，並規定稅率區間，全國各地因情況而異再製定具體的稅率。

賈康建議，應優先在房地產“930新政”地區徵收房地產稅。“930新政用行政手段，通過限售、限貸、限價等方式壓住房地產市場，副作用很大，傷害了很多剛需和改善性需求，違背市場經濟應有的資源配置機制，只能是不得已的權宜之計。”

他說，推出房地產稅可替代930新政地區的行政調控手段。

財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家 賈康

賈康：在莫干山會議之前，雙軌制就有實踐，並不是在莫干山上橫空出世的。但在理論認識上的確有一個過程，當時會上也沒有特別明確地把這個概念確定為“雙軌制”，更多強調的是“調放結合”的表述。

但實際上，“調放結合”講的就是雙軌並行，且市場軌要越來越起作用。

這對當時所要解決的重大現實問題而言，找到了符合大方向、且帶有操作性的建設性思路。應該講，價格雙軌制確實是集體智慧的結晶。中國價格改革，實際上是按照這種雙軌並行的方式去實質性地推進管理體制過渡的。

直到現在，對雙軌制的討論也並沒有結束。目前中國還有很多帶有雙軌制特徵的現實問題：比如住房雙軌制——保障軌和市場軌要在總框架上實現統籌；又比如，金融雙軌制，應有商業金融和政策性金融如何並行的戰略性考慮。

價格雙軌制在中國有舉一反三的意義，如何掌握好雙軌制的興利除弊，那是一個更開闊的命題了。

賈康：我是1988年9月1日到美國訪學，到1989年8月31日回國，為期一年。

訪學的機會是由亨氏基金會設在美國匹茲堡大學的一個專案提供的。該專案每年在欠發達國家挑選他們認為將來在學術界有領袖潛質的兩個人，去參加他們的學習專案。

這次訪學對我以後的專業生涯，產生了非常重要的影響。在此之前，我只知道西方世界比我們的現代化程度高，但從來不知道西方世界具體是什麼樣的。

訪學當地，有專門幫助國際訪學人士參與各種場景活動的機制。因此，我在訪學期間一直努力地了解美國社會。

我了解美國的廣播電臺、電視臺、跑馬場、監獄、郵局等，親見了很多具體的美國社會生活的場景和執行機制。從聯邦政府到、州政府，再到地方政府，我也十分有意識地調查了解了他們的三級預算情況、財政體制、預算編制和相關規則。

賈康：這個就得說到我在美國訪學期間進一步明確地形成的思路。中國必須學習現代化經濟的一些共性經驗。不論國情如何不同，人類文明的主潮流畢竟是有共性的。在財政稅收制度安排上，同樣也有它的共性。

現代市場經濟基本的財政體制特徵是分稅制，我把它稱為“以分稅制為基礎的分級財政”。美國就是清晰的三級財政：聯邦一級、州一級、還有“地方”一級。

在這一方面，我當時寫了系統化的研究報告。這些報告為1994年中國的分稅制改革，提供了思路性的參考材料，我也不遺餘力地推進該改革。

到了1994年以後，中國終於建立起一個與市場經濟相匹配的、以分稅制為基礎的分級財政框架。此後的問題，就是如何按照分稅制的內在邏輯把它的深化改革做好。

賈康：問題是省以下的分稅制直到現在，都還沒有真正落實。換句話說，中國所有的省份以下，並未實際進入分稅制狀態，有的省份自稱是分稅制，有的省份直接說還是分成制。

在一些基層和經濟困難的地方，乾脆就是包乾制。這種體制是沒法與現代市場經濟適應的。

那麼，如何將分稅制貫徹到省以下？我的思路是，必須首先把中國整個財政體制扁平化，由五級財政變為三級財政，這個想法在現在，已有極大的可能性。

在農村稅費改革推出以後，鄉鎮這一級實際已變成了普遍的鄉財縣管，就不成其為一個財政實體層級了。至於往上一級的市縣，財政部明確要求的“省直管縣”在全國已經鋪開，但是不少地方實際上只做到試點就止步了，並沒有真正全面地做到省直管縣。

浙江是特例。浙江一直堅持省直管縣，所以浙江的財政體制跟行政體制不一樣：在浙江，市縣“行政不同級，但財政同級”。

在未來，全中國財稅管理體系應該是中央、省、市縣三級，這三級政府得到人民代表大會授予的事權，每級政府都應有清晰的事權一覽表，接著是財權、稅基如何合理匹配，預算支出如何落到具體的支出責任明細單上。這便是分稅制要處理好的事。

我們還要考慮賦予地方合理的舉債權。現在是中央和省兩級可以舉債，以後不排除推廣到市縣舉債，像蘇州這麼發達的地方，完全可以先行試點。這是很值得探討的。

“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”，再加上中央、省兩級自上而下的轉移支付，這是三級扁平化財政框架中合乎邏輯的制度構架鏈條。

財政體制自應該追求最好地服務於全域性，應該是財權與事權相順應，財力與事權相匹配。把這一套制度安排做好了以後，各個地方政府履行職能時，應該都能得到合理的財力保證。

如果當地稅收提供的財力還不夠，那麼地方還可以得到財政轉移支付的支援。極而言之，像可可西里地方政府層面的主要職責是保護可可西里的生態，它就只能靠轉移支付過日子。

總的來說，未來中國財政改革應解決什麼問題？就是要從上到下貫通落實“以分稅制為基礎的分級財政”同市場經濟相匹配的這套制度安排。

賈康：中國目前的稅制結構已是複合稅制，需要逐步改變以間接稅為主的格局，需要逐漸提高直接稅比重。

房地產稅是非常典型的直接稅。提高直接稅比重，下一階段所涉及最突出的事項，是加快房地產稅立法。另外遺產稅和贈予稅也是典型的直接稅，未來我們也要探討研究開徵。

直接稅有一系列的好處，有利於優化收入再分配，也有利於巨集觀調節的逆週期調節，因而有利於促進社會和諧。此外，直接稅的貢獻還在於按照社會成員支付能力給國庫做貢獻，形成公共資源的優化分配。

如何攻堅克難？這些年來，我們可以感受到，不僅先富起來的階層自然而然地抵制直接稅，而且未富的福斯也高度厭惡直接稅。

比如很多低收入階層的年輕人，一聽到房地產稅，甚至可以到怒不可遏的程度。雖然他們現在沒房子，但考慮到以後要買房子，對他們而言，未來年年交稅可不幹。這些都是必須要解決的一些社會認知問題。

賈康：估計房地產稅立法應由全國人大牽頭，不會是各地立法。我認為會是由全國人大牽頭，再進入一審二審三審，很可能還要推到四審，最後形成一個法律文字。

形成法律文字後，各地應該還會走各自的法律程式。在全國人大立法層面，房地產稅稅率很可能設定為一個區間，落實到地方層面，究竟在此區間內取一個什麼具體的稅率值，還得走地方的立法程式。

另外，開徵房地產稅時也不會全國一刀切。房地產稅法通過後，要對地方充分授權，分步實施。分步實施的第一步是解決可操作問題，首先應該選哪些地方實施？我認為，首選應該是執行“房地產930新政”的地方。

930新政用行政手段，通過限售、限貸、限價等方式壓住房地產市場，副作用很大，傷害了很多剛需和改善性需求，違背市場經濟應有的資源配置機制。應趕快在執行930新政的地方，推出房地產稅來替代行政手段，這是亟應考慮的先行區域。

很多三四線城市“去庫存”的任務還沒有完成，實施房地產稅就不著急，可以在以後比較從容地再考慮。

賈康：納稅人意識和整個國民素質、以及整個社會文明程度的提升，是結合在一起的。

美國曾經明確地表示要廢除遺產稅，這對富人而言是好事，但是比爾·蓋茨、巴菲特等美國頂級富人卻一同聯名在報紙上登廣告，堅決反對廢除遺產稅。他們認為這樣做不利於國家，也不利於他們自己的子女。這就是納稅人意識高到一定程度後，他們所擁有的理性認識。

賈康：是的，這是在間接稅方面應該做的改進。目前一些地方已經在增值稅發票上實現價稅分開了：價是多少，稅是多少，可以一目了然。中國應該往這個方向走。

在所有的銷售場所，收銀機打出來的票據應該就是一清二楚的價稅分開的賬單資訊。為此，有關部門應該建立統一的行業標準。對低收入階層而言，雖然他們收入夠不到個人所得稅起徵點，但他們到超市購物後可以看到流轉稅（銷售環節所徵稅收）的賬單，他們也會由此知道他們給國家做出了稅收貢獻。