文/杜巨集巍 北京大學光華管理學院博士後，華北理工大學管理學院教授、工商管理系主任；許正中 博士生導師，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院副院長。

一、問題的提出

國有企業混合所有制改革是引入非國有資本，在分散股權的基礎上，提升資源配置效率和經營收益率，完善現代企業管理制度。自十八屆三中全會頒佈《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》以來，國企混合所有制被納入全面深化改革的頂層框架。與前幾輪國企改革的改革目標、產業領域、改革路徑不同，本輪混合所有制改革涉及的產業領域更廣，民營企業可參與空間更大，產權結構、股權結構企業制度創新的改革難度亦更大。混合所有制對中國的經濟結構、經濟轉型、經濟發展都將帶來較大影響。已有研究多站在國企這一主體視角，對國有資產流失、國有企業資源配置效率提升、國有股權保障等問題進行研究，對混合所有制改革另一主體“民營企業”的動力、權益保障和治理研究則相對不足。混合所有制改革這個大舞臺不是國企的“獨舞”，需要國有企業和民營企業共同配合跳好“雙人舞”。只有充分保障民營企業的合理利益，賦予民企應有的權力，混合所有制改革才不是行政命令和政策負擔，不是“拉郎配”和瓜分資源，才有可能真正實現混改後按市場規則執行，迴歸企業本質、優化企業結構和執行績效。為了有效提高資源配置效率、資本投資收益、技術創新水平和全要素生產率，必須深入剖析混合所有制改革這一複雜系統工程的根本矛盾與瓶頸，關注混合所有制改革兩大主體“國有企業”與“非國有企業”（本文主要研究民營企業）的融合、監管、保障的機制和路徑。

二、權力體系是混合所有制變革的“元體系”

國際社會正步入新的矛盾高發階段，多股勢力互相角力，政治、軍事、經濟發展形勢錯綜複雜；國內改革進入攻堅期和深水區，經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期疊加，對高品質發展提出了挑戰。在這樣的背景下，混合所有制改革必須直面制約改革的關鍵要素和難題。

混合所有制改革成功進行需要綜合考慮速率、效率和動能三個維度，推進三個維度有效結合，才能確保混合所有制改革程序螺旋正向疊化演進。影響三個維度的關鍵要素在於權力體系框架及結構。

權力體系是每一次改革的“元體系”，把握國企混合所有制改革的關鍵問題，就是要把握權力體系的演進方向。只有在混合所有制權力體系設定過程中，充分考慮最能代表社會先進力量的群體意志，實現稀缺資源的趨向最優配置，才能在二元主體複雜利益博弈中，牢固根本保障，破解根本矛盾，構建混合所有制改革穩態正向疊化的路徑。為國有企業、民營企業賦能，尤其是關注民營企業權力保障和利益啟用，持續正向影響混合所有制改革企業生產函式和企業組織邊界的疊化程序，在時空排列上實現質和量的優化排列，就能推進混合所有制改革程序向著高品質方向疊化演進。

三、四權耦合是民營企業參與混合所有制改革的關鍵

權力體系是混合所有制變革的“元體系”，要啟用及保障民營企業的權益，就需要牢牢把握對民營企業最重要的權力要素，建立權力要素互為支撐的權力體系，從產權、股權、資權、稅權等四個方面耦合優化，為民營企業進行混合所有制改革賦能。

（一）產權是混改民企權益的“壓艙石”

產權的有效保障既是現代市場經濟運轉的基礎，也是促進市場經濟效率不斷提升的有效工具。產權結構影響社會關係，影響經濟發展方向。產權具備物的使用權，引發人與人之間的互動行為，具備典型社會關係特徵。因此，產權結構的演進會進一步引發社會關係調節，也會因經濟激勵重點不同而引導市場經濟發展路徑。

國家對經濟的調控本質是對產權的管理和干預（巴澤爾，1997），產權的有效保障是現代市場經濟順利運轉的基礎，能確保基於契約、合同的交換經濟健康運轉。良好的國家政治系統將確保公民、企業、部門的產權得到有效保護，避免不當形式的侵害和掠奪。清晰界定產權邊界將有利於提高經濟效率（科斯，1937），產權邊界越清晰，保護制度越完善，民營企業活力越大。產權是市場交易的社會工具，幫助市場活動參與者判斷進行市場交易時的利益保護和取得程度。保護制度越完善，產權結構越合理，市場參與主體積極性越高，經濟效率也將得到提高。反之，如果連最基礎的產權都不能得到有效保護，民營企業的積極性將會受到極大挫傷，經濟逆增長的社會衰退現象就有可能出現。綜上可知，產權的有效保障是混合所有制改革順利運轉的基礎。

（二）對等股權是民企參與混改的“動力源”

社會每一次變革無不交織著利益再分配的鬥爭，或者說，是利益再分配吸引了更多的組織和精英推動社會變革。社會制度一直在朝著以利益激發企業活力的方向演進，股權恰是其制度性利益的工具和手段，保障利益的合理分配，便可實現經濟部門剩餘索取權的合理配置。

股東持股比例是股權和控制權配置的基本依據（劉小玄和李壽喜，2007） ，為其參與公司經營和管理提供內在動力。獲得與付出成正比的利益是民營企業參與混合所有制改革的首要動力，利益分配的結構性表現就是混改中的股權結構，民營企業通過注入資本、提供技術、參與經營，獲得相應的股份，並獲取與股份相對等的股權，包括經營權、表決權、利益分配權等。有了這些對等權力的保障，就不會形成國有股份權力獨大的現象，民營企業就會更有動機和意願參與混合所有制改革。反之，民營企業會擔心由於自身政治地位弱小而承受股權利益分配的不公平、不對等，甚至要承受資本被吞併的風險，因此對混合所有制改革持拒絕、觀望或者勉為其難的心態。當股權利益獲得保障後，就會對企業家的管理能力起到正向激勵作用，形成“動力—機制—效益”的良性迴圈路徑。

（三）資本權力是民企進入和退出混改的“破冰器”

從資本邏輯的內在關係來看，資本本身就是一種權力。馬克思指出，“資本不是一種物，而是一種以物為中介的人和人之間的社會關係”。這一論斷指出資本包括“物”及“社會關係”兩層內涵，資本是藉由資金中介產生的人與人之間的支配與被支配的社會關係，這種支配關係就是資本權力。理論上，資本作為一種特殊的“物”，其在執行中具備增值特性，資本的社會權力也會隨著“物”的價值增加而呈現權力等比提升甚至倍速提升。實踐中，當政治環境和社會文化鼓勵時，資本權力會快速強大，甚至成為社會頂層權力，成為“資產階級社會的支配一切的經濟權力”，控制社會發展軌跡。

在中國，政治治理和社會文化都決定了中國的民營資本權力不會“異化”。一方面國家政府積極預防資本權力出現“異化”，尤其是對民營資本權力進行相對嚴格的關注與治理，中國經濟史中迂迴、反覆的民營經濟發展程序，就一直在對民營資本權力進行收放調控；另一方面，資本權力是以“物”為中介開展開放性執行，但是中國社會更多是以“血緣”和“地緣”為圈層實現權力的封閉性執行。資源內卷與關係固化是中國典型的資源配置困境，圈層就代表機會和權力，跨越圈層壁壘是眾多民營資本進入和退出混改的難題。由此可見，中國目前推進混合所有制改革面臨的最大資本權力問題，不是民營資本權力膨脹過快導致權力異化，而是民營資本尚沒有獲得與其經濟貢獻相對等的資本權力，只要民營企業的資本符合相關資質要求，就應具備進入混改企業的平等競爭權力。只要符合相關法律法規，民營資本就應具備合法、合理退出混改企業的權力。

（四）民企稅權是混改民主善治的“度量衡”

中國曆來較多關注國家稅權和納稅主體的納稅義務，而相對忽視納稅主體的對等稅權。在所有的關係中，稅收關係是民營企業和國家最緊密的關係。稅收法律關係其實是徵稅人和納稅人之間的法律關係，是國家稅權和國民稅權的關係問題。國家財政來源於稅收徵收的私有財產讓渡，國家機器運轉的物質基礎來源於公民供給，因此可以認為民營企業私有產權和國家財政權之間實質上形成了委託—代理關係，國家稅權力的正當行使才是其作為代理人正當性的根基。當國家稅收沒有合理應用到公共服務中，納稅主體有權要求改善稅制和稅收政策。同時，我們應注意到國家稅權具備權力的強制性和侵犯性，稅收執法權的非正當行使將給民營企業造成權力侵犯。因此，需要釐清國家和民企稅權關係，確定科學合理的稅收界限，賦予民營企業合理且有保障的稅權。當稅收邊界明確後，納稅主體合法繳稅後，稅權就應保護納稅主體不再被其他部門以其他理由獲取、侵佔私有財產。

此外，混合所有制改革稅權還具有特殊性：二元主體稅權的平等性、混改程序中具體環節的複雜性。一方面，混合所有制改革涉及“國有企業”與“非國有企業”的二元產權混合，混合過程中既需要稅制對產權進行激勵與制衡，也需要賦予二元主體平等的稅權。另一方面，混合所有制改革中涉及多個環節，不同環節均涉及稅收繳納問題，國有企業和民營企業在稅收來源和稅收類別上尚存在差別，目前針對這些具體事宜的稅收政策和裁量權還很模糊，需要參照“不增加混改企業稅收負擔”的原則，在涉及稅收政策時，避免多重徵稅，享受應有優惠，真正保護混改企業的稅權。同時，在混改企業合法合規經營的前提下，只要繳納了符合要求的稅金，政府主管部門就不應再以各種名義過度干擾企業的市場運營，賦予企業真正的自主經營權，實現民主善治的營商環境。由此可見，因為稅收制度的持續性和納稅金額的確定性，民營企業稅權是最為可計量和判斷混改二元主體是否公平、是否真正實現民主善治的“度量衡”。

（五）四權耦合是混改權力體系正向演進的“助推器”

四項權力深度耦合，相互支撐與制約。產權、股權、資權與稅權是民企參與混改的四項基本權力，這四項權力基本涵蓋了民企在經營過程中涉及的各項權力，構成了完整的權力體系。但是權力體系的構成不是簡單的拼湊，而是相互耦合巢狀，通過耦合發展推進整個混合所有制改革正向演進。研究耦合過程，歸納耦合規律，可以發現四權耦合過程中包括如下機理：基於場的耦合和旋進耦合。

基於場的耦合是指四項權力系統並非直接耦合，而是基於同一個混改的外部環境，進而彼此作用、互相影響。“場”既包括價值信念、風俗習慣等非正式制度的影響，也包括混改政策、產權保護法規等正式制度形成的影響。四權耦合過程恰恰是在這些正式與非正式的影響下動態推進的，好的“場”會促進權力體系良性健康發展，差的“場”則會阻礙權力體系發展。

旋進耦合則是從低層到高層、從模糊到清晰的過程，展示了權力體系逐步演進的路徑。當權力邊界模糊、配套制度缺乏時，權力體系處於低層次，體系結構相對簡單，此時的權力體系很難解決眾多的混改實踐矛盾。如果其中某一項權力為解決實踐問題而發生迭代演化，其他權力不發生共演，就會形成權力之間的衝突與矛盾，表現為制度相互衝突、制度互為前置、制度相互制約，進而影響混改企業經營效率。此時，往往會倒逼制度推進改革，釋放更多的滿足混改經營需求的權力紅利，進而形成由某一項權力演化拉動整個權力體系，共同演化為結構層次更高、邊界更為清晰的權力體系。如產權邊界不清會導致資產評估模糊，進而在稅權安排上存在爭議，資權進行交易時無法定價，股權無法合理分配，此時處於低層次和模糊的權力體系結構。當產權逐漸清晰後，稅權、資權和股權的很多難題就會迎刃而解，也會倒逼制度改革，進而提升整個權力體系結構。

四、混合所有制改革四權發展新困境

此前，私有產權、股權、資權和稅權在公權力面前一直弱小，甚至有時微不足道。新中國成立後，隨著《憲法》的多次修訂，國家對私有產權、股權等權力也從完全否定過渡為逐步認可保護。尤其是改革開放以來，國家關於這些權力的界定與保護處於不斷更迭中，並隨著政治、經濟體制的變革在不同時期疊化出獨具特色的私有權力保護路徑，並最終形成了刻印中國經濟發展痕跡的民營權力體系轉型發展軌跡。雖然取得了較多進步，但是面對混合所有制改革的特殊情境，仍面臨不少矛盾與困境。

（一）產權如何“定”與“保”

中國對民營企業產權的界定和保護均有不足。與國際社會先發國家相比，中國現代化程序中遇到的難題大多和私有產權孱弱、公民權利孱弱、私法（《民法》）不足有關。同時，我們可以觀察到工業革命的一個根本原因不僅僅是技術進步，更是產權的私有化改革激活了工業革命。中國改革開放程序中補充了私有產權制度，為創造中國經濟的奇蹟奠定了基礎。但是隨著民營經濟制度的迂迴與調整，中國對私有產權的確權與保護也呈現迂迴態勢，至今仍處於相對落後階段。

產權邊界界定模糊，國有企業和民營企業存在政治視角矛盾。整體而言，中國產權界定是通過國家頒佈法律推進和執行的，國家是產權界定和分配的主導力量。被清晰明確界定的產權部分屬於非公共領域產權，尚未被清晰明確界定的產權則屬於公共領域產權。界定越模糊，屬於公共領域的產權範圍越廣，私產權越少，雖然這樣可調配的公共資源領域相對豐富，更能夠集中力量辦大事，但是個體參與經濟活動的積極性和活力則受到約束，這就形成了國有企業和民營企業政治視角的矛盾衝突。

民營企業產權保護羸弱，導致民營企業缺乏參與混改的保障。在混改過程中，民營企業的產權比以往更多地要與國有企業產權進行置換及合作，但是民營企業的私有產權保護過於羸弱，不同所有制產權享受的保護強度不同，民營企業常常不能獲得與國有企業產權平等的保護。民營企業在一些特殊行業和領域仍屢遇“彈簧門”，甚至有民企產權被強行徵佔事件發生。因此，需要針對混改程序中，民營企業的私有產權邊界問題進一步推進法律法規探索。

（二）股權如何“混”與“合”

中國經濟發展史中，晉商的身股制就發揮過巨大的股權利益激勵作用，創造了晉商奇蹟。但現代企業引進的股權分配策略多來源於先發國家，在應用到中國企業時，遇到了系列實踐紛爭問題，需要進行適應化變革。國企混合所有制改革更是面臨著如何“混”、如何“合”的難題。

“和誰混”“怎麼混”，都是難題。調查顯示，民營企業家表示如果自己的企業不能控股，就不願意參與混改。可見民營企業家對參加混改無法獲得應有話語權明顯擔憂，同時也折射出如何“混”的問題，即國有企業與非國有企業之間如何進行股權比例分配的問題。優質民營企業擔心話語權缺失，希望通過控股的方式掌握話語權，以確保在以後的經營中具備引導企業發展的優勢。反之，國有企業能否接受民營企業控股，或者說哪一類別、哪些領域的國有企業能夠接受民營企業控股，和哪些民營企業“混”，股份比例分配與績效提升是正線性還是倒U型關係，這些都是“混”面臨的系列難題。

價值觀、經營觀的二元衝突，如何根據股權適配經營權，都是新問題。“混”後的經營就引出了“合”的問題，即二元主體在以後的經營中如何合作，話語權如何分配，發生矛盾與分歧時通過什麼機制協商解決。通常來說，國企和民企在企業運營過程中存在較多差異，國企在經營中注重規則、流程、監管，秉持“政治觀”，企業管理者對程式正當性的重視度非常高，甚至會犧牲經營業績換取程式合規；而民企以績效為第一位，秉持“經理人觀”，為了實現績效可以靈活調整流程與內部制度。當國企和民企混改後進行合作經營時，經營模式、經營理念、經營目標的不同都會給“合”帶來新的挑戰。此外，在合作過程中，如何根據股份分配表決權、決策權、身份權、收益權等，都會影響合作過程中的具體經營模式和管理方法。

（三）資權如何“放”與“管”

混改面臨著民營資本如何“放”和 “管”的問題。一方面，混改的進入和退出機制不健全，國有企業如何對民營資本開放面臨系列“放進來”和“放出去”難題。政策指導過於巨集觀、缺乏具體細則，都造成了民營企業進入和退出障礙，無法獲得應有的資本執行權力。國有企業混合所有制改革對進入和退出的民營資本設定一定的門檻，但並不是符合門檻要求的民企就一定有資格參與競爭。也就是說，因為種種不合理的條條框框限制，或者企業圈層壁壘，具備准入資格的資本未必具備對等的准入權力和機會。已經進入混改公司的民企希望退出時，可能會因為混改是新興事物，退出機制不完善受到制約，又可能會受到政府部門或者國有資本的不合理制約。因此，社會固化和政策不完善，都造成了民營資本權力受限，面臨著混改“進入難”“退出難”的雙重困境。

另一方面，民營資本進入後，如何“管”又是一個新的難題。民營資本權力過小，就會喪失正常的決策話語權，難以提升企業運營效率，達不到混改的目的，造成改革失敗；權力過大就有可能產生資本權力“異化”，絕對的權力會產生絕對的腐化，以“逐利”為本質的民營資本缺少國有資本的公益履責要求，當缺乏權力責任約束時，過度追求利益就會凸顯資本的“嗜血性”，甚至會衝擊主要國民領域，帶來一系列問題。

（四）稅權如何“特”與“優”

中國稅收存在國有企業與民營企業之間稅負不公、企業稅痛過大、稅收政策和自由裁量權含混不清、納稅主體沒有享受納稅對等權益等問題，雖然一直在穩步推進稅制優化，但是仍有較大改進空間。此外，混合所有制改革因主體多元、環節複雜、政策不清，存在一系列稅收邊界模糊的問題。稅收邊界無法釐清，導致納稅主體的稅權無法獲得有效保障。

一方面，需要考慮特殊事項的處理。混合所有制改革中國有企業和民營企業在稅收來源和稅收類別尚存在差別，涉及更復雜的稅收政策和稅收改革，需要考慮新的混合事項能否享受特殊事項處理規定。具體表現為：併購重組中滿足“兩個比例”的條件才能享有特殊性稅務處理。國有企業往往規模較大，民營企業參與混改中，很少有民營企業具有實力可以收購國企50%以上股權，也很難支付85%以上的交易金額。“兩個比例”加劇了混改稅收優惠難度，又因為交易金額巨大往往造成較高的稅收成本，成為民營企業參與混改的“攔路華”。除了“兩個比例”的問題，資產評估增值也是個難題。依照現有稅制，企業改制時進行資產評估，需要根據具體情況進行區別，改制後產權仍歸屬原企業的資產增加值無需繳納企業所得稅，反之則需繳納企業所得稅。混改過程中，民營企業的產權往往會進行產權置換，置換中如有資產增值則需要繳納較重的企業所得稅，這與“混改不增加企業稅負”的原則是相悖的。

另一方面，需要不斷優化現有稅權。在中國稅制改革過程中，一直側重稅收，而相對忽略民營企業作為納稅主體應享有的稅權。具體表現為：有很多民營企業家認為稅權被漠視，沒有得到應有的尊重；民營企業和國有企業的稅權存在差別對待，話語權和被尊重度有明顯差異；大多數民營企業認為納稅後沒有獲得相應的公共服務，納稅權益與納稅成本不對等等。

五、政策建議

混改政策改革需以提升經濟、社會發展效率，符合現階段生產力發展需求為方向，面對新變革、新形式、新環境，四種權力的確權與保障應該打破傳統的模組化模式，在法律體系、制度創新等方面優化政策，重新構建更適合新情況的發展正規化。

（一）重視頂層設計，完善配套法律法規，做好產權邊界界定與保護

一是將公有制經濟產權不可侵犯，非公有制經濟產權同樣不可侵犯等重要論斷寫入《憲法》，確定非公有制經濟財產的基本地位和合法權益。二是完善法律制度，確保產權主體歸屬判斷、產權邊界界定、產權機制評估都有明確的法律和制度依據，既保護產權避免被侵蝕，又避免產權價值被過分誇大和貶低進而形成內部關聯交易。三是國家應對產權邊界界定和產權結構予以明確，並制定合理的政策體系，保障產權的有效保護，在混改過程中儘可能減少對私有產權的侵害和損傷，摸索更適合當下發展階段的產權結構，制定合理的保障制度。

（二）進一步探索混改中合理的股權混合比例

一是混合所有制要根據股權賦予企業對等的身份權、經營權、表決權、裁決權、監管權和收益分配權，涉及具體的董事會組成時也需要結合考慮股權和經營能力進行綜合考量，通常而言，絕對控制的企業（股權佔51%以上）享有全部權力，而相對控股（股權佔34%以上）的企業權力則會略顯薄弱，但是要注重保證具有表決否決權的行使。二是在股權對等分配的基礎上，進一步做到企業二元主體之間平等對話，實現文化融合、經營理念融合、經營模式融合。三是不同股份比例的混合所有制企業可以劃分為不同模式，如民營企業絕對控股、民營企業相對控股、國有企業絕對控股、國有企業相對控股這四類企業的股份合作模式不同，國家有關部門可以跟蹤典型代表企業的經營方式，歸納出模式特點，以便進一步指導下一階段的混合所有制改革。四是可以跟蹤考察股份分配比例最佳值，如劉小玄和李壽喜（2007） 提出國有股佔30%左右時，混改企業的經營效率最優；李維安和李漢軍（2006） 認為第一大股東持股比例介於20%～40%時，股權對高管的激勵效果最優。當實踐中摸索出的規律與科學研究契合後，國家有關部門可以通過政策激勵，鼓勵符合最優模式的股權混合比例。

（三）為資本進入退出混改企業提供平臺和途徑，積極監管資本的權力範圍，防止資本異化

（四）做好稅權公平和特殊事項審批改革

一是實現稅權公平。稅權公平包括兩個維度：第一維度，對混改二元主體賦予公平稅權。針對混改各環節中涉及的各項繳稅事宜，對國有企業和民營企業一視同仁，採取同樣的稅收政策，不可顧此失彼，使民營企業得到同樣的政策扶持和尊重。第二維度，實現區域之間稅權公平。避免各區域之間的稅收優惠政策差異過大，從而導致民營資本大量湧入某些地區參與混改造成區域發展不均衡，應儘量用產業稅收優惠政策代替各地區的區域性稅收優惠政策。二是積極針對混改特殊事宜制定稅收政策。混合所有制是國企改革過程中的新變革，很多實踐環節仍在摸著石頭過河，具體政策和相關規定有所滯後，沒有跟上實踐要求，如併購過程中的“兩個標準”、資產增值納稅等問題，可以結合混改的特殊性質設計稅收特殊事宜政策，以“不增加混改企業納稅負擔”為原則，適當將“兩個標準”的比例降低10%～15%左右，並對混改合併後的資產增值納稅給予10%左右的優惠。三是依法治稅，優化營商環境。無論是涉企清費、特殊性稅收事項、新增稅收優惠策略，都需要依法治理，防止政策紅利成為某些特權群體的政策紅利，避免陷入“越釋放政策紅利越加劇稅權不公平”的陷阱。

（五）成立混改領導小組，合力突破權力耦合矛盾

產權、股權、資權和稅權之間是相互耦合的關係，任何一個權力發生演化，都會增加整個權力系統的矛盾。但是這些權力分屬不同部委進行監管，僅靠某一個部委很難解決整個權力體系的矛盾。因此，建議在現有八部委聯合發文的基礎上，成立混改領導小組，實現聯合行動。這樣可以有效解決多種問題，一是有利於集中優化頂層制度的設計，能夠將多部委分管的問題集中到一起，從頂層設計角度解決；二是基於頂層設計逐步分解到各部委可執行的制度，既解決前期混改過程中各部委意見不一致的地方，又推出更能解決改革深化新問題的制度，有利於權力體系基於場進行耦合演進；三是當出現新的權力矛盾時，可以集中商議辨識矛盾主體、矛盾關鍵點、矛盾主要管理部門、矛盾配合管理部門，進行多部委聯合治理，加速權力體系旋進耦合演進。