漫畫：顏慶雄

引子：

劃轉部分國有資本充實社保基金有了“時間表”。近日，財政部等五部門聯合印發《關於全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》，將2020年底作為完成劃轉的最後期限。《通知》明確，要加強對承接主體的監督和管理，確保劃轉的國有資本專項用於彌補企業職工基本養老保險基金缺口。本期議苑就該問題進行討論。

李長安（對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博導）

臧建文（財稅學者，財政學博士）

為何要將國有資本劃轉社保基金？國資“輸血”社保會對社保基金執行帶來何種影響？

傅子恆：國有資本劃轉社保基金，既是充實社保基金的現實需要，也是國有資本更好發揮社會基本保障功能的一種制度調整和戰略安排。從現實需要看，由於歷史欠賬、人口老齡化等原因以及經濟社會發展要求，中國社保基金收支之間存在缺口，支出壓力較大，需要持續的收入補充。國資“輸血”社保，可以給社保基金提供穩定的、可持續資金流入，可以從根本上緩解社保基金支出壓力。從戰略層面來看，政府的基本職責是向社會提供基礎的公共產品與公共服務，社會保障是最基本的公共產品和服務之一，國資充實社保是政府承擔基本職責的一個重要手段，國資劃轉一方面可以增加社保基金的財力，更好地保障支出，也將在資本運營方面給社保基金提供更堅實的基礎。

李長安：將國有資本劃轉社保基金最主要的目的，就是充實社保基金的資金池，鞏固社保基金應對未來養老基金可能出現的缺口和潛在的風險。一方面，國有資本具有一定的公共產品性質，這是能夠將其劃轉社保基金並用之於民的基本依據。另一方面，社保基金是養老保險的“蓄水池”和最後保障線，是確保養老保險能夠順利運轉的“後備軍”，本身也具有很強的公共性質。因此，將國有資本劃轉社保基金，既是國際通行的做法，也是養老金順利運轉的重要支撐，對於完善中國社會保障體系、鞏固養老保險基金基礎和保障退休人員基本生活需要，具有十分積極的作用。

臧建文：啟動國有資本劃轉社保基金，透過國有資本這一公有制的特色形式來補貼全民養老、醫療等公共需求，實現國有企業財富全民共享，將為社保基金執行帶來多重影響：其一，歸還歷史“轉軌欠賬”，特別是在中國社保制度建立初期，國有企業部分職工並未繳納社保但視同正常繳費，從而造成當前社保基金執行中的“搭便車”問題；其二，能夠為社保基金的可持續執行擴充套件資金來源。由此，社保基金收入渠道不僅涵蓋企業與職工的社保收費、公共財政補貼、銀行利息，而且也包括了公有制企業的股權分紅及未來可能的資本運作收益。

加快推進國有資本劃轉社保基金程序的意義體現在哪些方面？

李長安：加快推進國有資本劃轉社保基金程序，重點是要體現“加快”的步伐，要採取實際措施和辦法抓緊推進。這些意義主要表現在：一是體現了緊迫性。早在2001年，有關部門就出臺了將國有資本劃歸社保基金的政策，但由於資本市場的大幅波動以及配套措施落實不力，導致在很長的時間裡該政策落實較慢，真正劃歸的資本不足。二是體現了必要性。一方面是國有資本這些年取得了很大的增長，為加快劃轉準備了較為充分的物質基礎，另一方面是老齡化程度的不斷加深，部分地區已經出現收不抵支的狀況，這對養老金體系的穩定性和安全性提出了挑戰。此外，該措施本身也有監督和督促國有企業履行義務的功效，推動國有企業及時足額地將國有資本劃轉社保基金。

臧建文：一是履行十八屆三中全會改革承諾。國有資本充實社保基金與提高國有資本上繳公共財政比例，都將有助於中國社保基金的長遠健康運營。二是突破部門利益束縛，明確部門分工，加快改革程序。國有資本劃轉社保基金，涉及國有企業管理部門，如國資委、財政部等，也涉及社會保險基金徵管部門，如人力資源和社會保障部、國稅總局等，國有資本劃轉社保基金的全過程，需要上述部門之間的密切配合，相關責任亟須明確，否則將延誤改革既定程序。三是為更大規模減稅降費的順利實施提供騰挪空間。自2019年全國兩會以來，中央政府分別出臺以增值稅稅率、養老保險繳納比例較大幅度下降為代表的普惠式減稅降費措施，這在一定程度上影響著社會保險基金的收支平衡，由此，加快國有資本充實社保基金，將有助於減稅降費的進一步落實。

傅子恆：加快推進國有資本劃轉社保基金程序的意義，可以從以下三個方面概括：首先，它是應對人口老齡化與社保支出增長的需要，國資股權劃轉帶來的穩定收益為社保基金開源。其次，經濟社會發展對基本保障水平持續提高提出要求，社會保障的廣度、深度都需要不斷提高，加快推進國資劃轉社保基金，是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。其三，加快推進國有資本劃轉社保基金程序，也將涉及國有資本管理體制改革問題，國資劃轉至社保基金以後，這部分股權收益將專款專用於社保支出而不能再用於其他，且股權將基本保持穩定，過去的收益安排與股權流動機制就都需要做出改變。

劃轉國有資本充實社保基金後，“分紅為主，運作為輔”將作為承接主體獲取收益的方式，這樣的運作方式意味著什麼？

臧建文：“分紅為主”，意味著社保基金可以享有國有資本所劃轉10%股權的收益權、處置權以及知情權，而當前這一新增社保基金籌資來源的主要實現方式是國有資本的股權分紅。“運作為輔”，代表著國有資本所劃轉的10%股權，其投資範圍較為有限且相對保守，僅限定為銀行存款、一級市場購買國債和對劃轉物件的增資。社保基金所接收的國有資本股權，旨在為社保基金開闢籌資渠道，為未來企業養老保險提供儲備性資金來源。

傅子恆：“分紅為主，運作為輔”的機制主要是為了社保基金持股的穩定，從而保證社保基金能夠獲得長期的、穩定的收益。“分紅為主”即是對社保基金作為股東保持相應穩定的要求。“運作為輔”，則預示社保基金也可以對所持股份進行相應的運作，取得額外的收益。而從巨集觀治理角度，這一安排也可以給巨集觀調控提供工具，為未來在必要的時候進行的巨集觀調控預留空間，進行相應的政策儲備。

李長安：這種運作方式具有多方面的作用，對於社保基金來說，確保資金運作的安全性和穩定性是最重要的基本原則，以“分紅為主，運作為輔”的方式雖然不能獲取短期高額收益，但能夠保證獲得穩定的可預期收益。對於國有企業而言，這種運作方式將倒逼國有企業加強管理，提高企業效率和盈利能力。對於承接主體來說，除了分紅外，也可以通過國有資本運作獲取收益，國有資本運作主要是國有資本的結構調整和有序進退，目標是實現國有資本保值增值，獲取更多收益，而不是簡單的變現國有資本。當然，這種運作模式應該是階段性的做法，還需要進一步摸索和探討。