製造業作為國民經濟的主體，是立國之本、興國之器、強國之基。建國以來，我國製造業取得了歷史性進步，2020年我國製造業實現增加值26.6萬億元，對世界製造業貢獻的比重接近30%，連續11年保持世界第一製造大國地位。根據WTO《2019年全球價值鏈發展報告》，我國在2017年就取代日本成為全球三大生產網路之亞洲生產網路的中心，成為全球重要的供應鏈樞紐。但我國距製造強國水平還存在一定差距。同時，自中美貿易戰、科技戰疊加新冠疫情以來，全球各國都意識到，具有競爭力的製造業對經濟的持續繁榮和社會穩定具有非同尋常的意義。因此，建設具有國際競爭力的製造業體系，是提升國家綜合國力、保障國家安全和促進可持續發展的必由之路。

我國“十四五”規劃綱要第八章專章謀劃了“深入實施製造強國戰略”，提出要“堅持自主可控、安全高效，推進產業基礎高階化、產業鏈現代化，保持製造業基本穩定，增強制造業競爭優勢，推動製造業高質量發展”，對新發展階段下我國製造業的發展，明確了新的要求和戰略重點。

一、保持製造業比重基本穩定

近年來, 我國製造業增加值佔GDP比重從2010年的31.5%下降到2020年的26.2%，而同期，德國和日本這一比重大致穩定在20%左右。我國經濟結構近年來製造業佔比下降的現象，其中既有經濟發展一般規律的作用，也有“脫實向虛”“去工業化”的苗頭。“去工業化”是一國或地區產業升級過程中的重要表現，是建立在工業技術提升、消費結構升級的基礎上，並且在人均GDP達到較高水平時開始。反之，在製造業規模和技術發展不夠充分、服務業支撐要素不到位、人均GDP較低時開始去工業化，則是“過早地去工業化”，會導致生產率的同步下降、經濟增長停滯，如拉美等國上世紀末以來的情形。我國仍處於工業化程序中，製造業所帶來的技術滲透效應、產業關聯效應和資本積累效率都沒得到充分體現，要避免“過早地去工業化”。

“十四五”規劃綱要中提出“保持製造業比重基本穩定”的要求，顯示了我國對製造業發展及產業安全的重視。此次綱要，不同於以往的五年規劃，不再將服務業佔GDP的比重列為規劃調控指標，取而代之的是效率效益類指標來衡量經濟質量的提升，這意味著長期以來提升服務業在國民經濟中佔比目標思路的調整。在新的規劃要求下，製造業產值將成為地方政府目標管理與考核的重點，大城市在保持製造業比重基本穩定任務中的作用重大，因為大城市或中心城市集聚的要素資源豐富，對製造業高質量發展的支撐能力較強。支援大城市和中心城市制造業的穩定發展，一方面，要引導這些城市劃定和保護工業用地，保障製造業發展空間；另一方面，透過“飛地經濟”、區劃調整等方式，促進區域間的協同發展。如：深汕合作區的設立，前些年上海靜安區與閘北區的合併，以及日前杭州拱墅區與下城區的合併等，實現了區域間產業優勢互補，在拓展中心城市制造業發展空間的同時，又有助於促進製造業升級。

二、增強產業鏈供應鏈自主可控能力

我國製造業產業鏈已深度嵌入全球分工體系，目前我國工業產品出口覆蓋約200個國家和地區，出口額佔全球需求金額的21%。我國作為後起的全球製造業大國，經歷了按逆向工程思維集中力量實現追趕的階段，也就是透過引進外資以市場換取技術獲得了較快發展，近幾年又透過大量的海外併購來擴增技術。而同時，我國在基礎研發領域的投入卻仍然偏低，經合組織統計資料表明：2010-2019年，中國基礎研發支出佔GDP比重處於0.8-0.13%之間，與世界製造強國水平而且差距甚大，約為韓國的1/6，法國的1/5，美國和日本的1/4。我國曾經歷過“大院所”提供產業共性技術的階段，目前我國產業共性技術供給模式主要有工程國家工程(技術)研究中心、製造業創新中心和轉制院所。前者的問題在於力量較為分散，在從事共性技術研發方面顯得有些力不從心；後兩者最大的問題就是，這些機構自身就是參與競爭的市場主體，難免會順應市場追求較大經濟效益，而對具有準公共產品特徵的共性技術的研發缺乏動力。逆向工程思維的模式使我國快速成為世界製造大國，但難以從根本上突破製造業技術瓶頸。受當前中美貿易戰科技戰疊加新冠疫情大流行的影響，我國製造業面臨產業鏈非正常向海外“移鏈”及供應鏈“斷供”的雙重壓力，增強產業鏈供應鏈自主可控能力成為緊迫的任務。

“十四五”期間，我們需要聚力發展基於正向設計思維的技術創新能力，以增強我國製造業供應鏈的可控力。一是實行“新舉國體制”，加大政府投入，實現關鍵技術和共性技術突破，重點攻關代表未來趨勢且尚未形成成熟壟斷技術的領域，形成專利優勢，制衡發達國家的專利壁壘。二是改制造業創新中心“公司+聯盟”的雙軌執行機制為非盈利機構執行機制，如：法定機構等，明確“決策、智慧財產權和收益”之間的關係，確保成果研發既連通市場需求，又遠離商業誘惑，發揮不可替代的國家共性技術基礎平臺作用。三是建設行業試驗平臺與資料庫，加強制造業躍升到正向設計所必需的試驗資料與共性技術的積累和擴散。將各級公共性試驗資源整合到行業試驗平臺之中，並建設行業試驗資料庫，在全行業範圍內增強知識積累和學習效應。

三、建設先進製造業叢集

製造業叢集是強大、穩定的產業公地生存的最佳環境，不僅能夠使製造商和服務提供商共享基礎設施、技術、人才等資源要素，同時大大降低雙方的資訊搜尋成本、交通成本、生產成本、服務成本、交易成本等，共享規模經濟收益。20世紀60年代以來，發達國家產業公地的發展經歷了“破壞、覺醒、收復”的階段，最為典型的是美國，40年前，消費電子製造從美國外遷日本，導致消費電子產業鏈研發環節遷往日本；光伏電池元件的製造環節轉移到亞洲，美國本土的太陽能技術提供企業難以與其製造互動共享，只好撤出美國，其根本原因就是產業公地的生態遭受破壞所致，這也是美國近些年製造迴歸的重要原因。我國70年的工業發展過程，實際上已在製造業叢集發展上進行了持續實踐。例如：珠三角、長三角等地，依託家電、傢俱、電子資訊等產業叢集構建了較完整的協作鏈條，具有產業公地的特徵，但從共生網路構建及協同能力來看，這些仍只具備雛形。

“十四五”時期，我國先進製造業叢集的建設與發展將全面提速。日前，工業和資訊化部透過叢集競賽的方式，圍繞新一代資訊科技、高階裝備、新材料、生物醫藥等重點領域，分別遴選出廣東省深圳市新一代資訊通訊叢集等15個叢集（第一批）、浙江省杭州市數字安防叢集等10個叢集（第二批）。下一步，央地政府將制定支援細則，包括：制定實施專項發展行動、支援叢集內製造業創新中心建設、強化政府投資基金支援、謀劃一批重大工程和專案等舉措，瞄準千億級、萬億級的規模，打造一批有國際競爭力的先進製造業叢集。

四、推動製造業和服務業融合發展

製造業和服務業融合是相對二者分立、各自封閉發展情形而言，服務業與製造業之間互相滲透，出現兼具製造業和服務業特徵的新型產業業態的狀態。製造業與服務業的融合是隨著工業化的程序而推進，隨著經濟環境複雜化程度的提升，社會分工深化和專業化程度提高，資訊科技的發展及其在產業部門的廣泛滲透，兩業融合趨勢明顯、程度加深。兩業融合的表現形式有兩大類：一是製造企業作為融合主體，突破傳統的生產方式或產業邊界，融合更多的服務要素或是向服務領域延伸和拓展，即製造業服務化（服務型製造），其實現路徑主要有兩種：售前服務投入和售後服務產出，前者是將服務作為中間要素投入到製造業，後者是最終產出除了產品還包含服務。當前,我國製造業面臨“高階封鎖”與“低端不穩”的雙重困難，兩業融合有助於我國製造業結合要素稟賦的變遷，實現向價值鏈高階的躍遷。

2019年底，國家發改委等15個部門印發了《關於推動先進製造業和現代服務業深度融合的實施意見》，標誌著我國兩業融合頂層設計形成，去年，工信部又釋出了《關於進一步促進服務型製造發展的指導意見》，提出將支援包括工業設計服務、定製化服務、供應鏈管理等在內的多種模式發展。在此基礎上，“十四五”期間，還需結合我國製造業現階段的現實需求，從四方面更精準、有力地推動兩業融合：一是強調兩業融合的目的是“強制造”而不是“去製造”，要防止片面強調服務業佔比，尤其是那些與製造主業關聯性弱的服務內容不宜納入鼓勵範圍。二是“售前服務投入”應成為當前我國兩業融合的重點，重視製造業中服務要素結構提升，在“十四五”規劃體系中，適當增加製造企業服務投入引導目標,以改變製造業依賴低成本要素的傳統發展模式。三是充分注重中小製造企業“社會化融合”的需求，針對中小製造企業制訂兩業融合助推政策，解決企業融合服務難點和痛點。四是重視外資服務企業在兩業融合中補短板的作用，要實施高水平的開放和多邊主義戰略，增強制造業供應鏈韌性，打破美國單邊“脫鉤”的企圖。