老基建看建設，新基建看運營。

作者 | 劉景豐 張恆

編輯 | 火柴Q

2020年，智慧城市正在進行一輪“闖關”。

早在2014年8月，國家發改委、工信部、住建部、交通運輸部等八部委就提出了一個智慧城市的建設目標：到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市。

按這一目標，今年正好是智慧城市亮成績的時候。

此前，這一領域早已成為兵家必爭之地，競爭“刀刀見肉”：比如2017年，先有騰訊雲以1分錢中標廈門政務雲，隨後在同年的雲棲大會上阿里雲宣佈產品大降價，最高降幅達53%。此外，華為、百度、平安等巨頭也紛紛下場競爭。截止至今年，中國共有約500座智慧城市正在建設中。

2020年初，一場疫情以迅雷不及掩耳之勢給城市帶來突擊測試：許多智慧城市相關設施在此次防疫任務中陷入癱瘓——一些地方沒有應對人口流調（流動調查）的資訊化系統，只能靠手工填表；而部分有軟體平臺的地區，也因各部門、地區的資料不互通導致系統一度形同虛設。

這只是表象。問題背後的問題是，一些智慧城市專案淪為“拿地”噱頭，部分地方政府為了完成招商任務，將智慧城市專案作為招商手段，建設了許多雷同專案，造成資源浪費和專案爛尾；一些地方政府成立了大資料管理局，但因為職責權力邊界問題，資料孤島仍然難以打破；而由於專案經費普遍側重“建設”而非“運營”，部分專案建成之日卻淪為空殼擺設。

從2013年國家推出第一批智慧城市試點算起，至今已有7年多。當今年的新基建東風將科技的版圖鋪開至“城市”，智慧城市運營究竟誰來做，怎麼做？是所有決策者共同的待解之題。

大的困局，大的機會。誰來破局，誰就可能在這個十萬億級的市場，造就下一個BAT。

1.從硬體到軟體，從運維到運營

根據德勤2019年底報告《超級智慧城市2.0：人工智慧引領新風向》中的資料，國內在建智慧城市數量為500個，是全球智慧城市建設數量的一半。

進一步看，全國超過89%的地級以上城市都在建設智慧城市，智慧城市總體規劃投資額已超過3萬億元人民幣。

中國智慧城市市場規模

大量資金湧入，智慧城市實際效果如何？

位於北京市西南三環的麗澤金融商務區，是國內部分智慧城市的一個縮影。

2013年1月，北京麗澤金融商務區入選首批國家智慧城市試點。按照該商務區開發建設指揮部辦公室主任史衛民在當年7月的說法，該專案總投資額接近1500億元。

這筆投資，除去大頭建築建設費用和拆遷補償，剩下則用於基礎設施建設。

此外，一款名為“智慧麗澤”的App應用於2019年11月更新了1.0版本，其背後的開發商，正是負責麗澤金融商務區市政基礎設施及配套設施建設的北京麗澤金都置業有限公司。

“智慧麗澤”App首頁中的應用（左）以及點開應用後的介面（右）

該App在華為應用商店顯示的安裝量只有125次。這意味著，這款應用幾乎沒人用。

6款智慧城市應用

在人們看來，投入鉅額資金最後卻是這種結果是很難理解的。但對從業者來說，這並不鮮見。

而且資料中心只是部分“地基”。特斯聯副總裁謝超是國內早期的物聯網平臺建設和運營者，更偏向從物聯網層看智慧城市建設。他認為早期智慧城市建的資料中心只是“儲存設施”：“沒有鋪設感測器，不能收集足夠的資料，也沒法使用。”

除了沒有效果，過多投資基礎設施還導致資源浪費。

這更像是用科技的名義繼續做房地產生意，要的只是“殼”，因此也很少部署軟體應用。即使部署了軟體，也存在不好用、不能用的情況。

那麼在眾多智慧城市專案中，真正能實現應用的有多少呢？

用陸一昕的話說，這裡的“運營”，就是把規範的資料更新到平臺中，然後讓資料幫助平臺實現業務功能的運轉。

2016年之後，政府逐漸意識到硬體建設過剩，與此同時，雲計算和人工智慧熱潮興起，政府開始尋求用資訊化手段倒逼城市管理流程的變革，由此智慧城市建設從硬體轉向軟體。

對這一變化，東華雲郭浩哲有著清晰的觀察：從2018年開始，一些智慧城市專案中軟體部分的佔比達到80%；2019年這一比例增至90%；甚至今年有些專案是100%純軟體，體量也超過億元。

“早期智慧城市以硬體為主，投入也小，不運營、沒人用可能還好說；但今天軟體在智慧城市中佔比已越來越高，對其投入也越來越大，如果仍不運營、沒人用，客戶都不能接受。”東華雲郭浩哲稱。

軟體在智慧城市專案中的佔比提升，也催生了智慧城市出現了新形態——城市大腦。

2.城市“腦梗”

不過，在城市大腦的當前發展階段，雖然投入智慧城市的各方角色都開始在意識上更重視“運營”，但是行動一時還沒完全跟上。

不更新的背後，是城市大腦缺乏實際應用場景，缺乏應用資料的返孵迴流。

一智慧城市從業者舉了一個例子。此前，一些城市主動找到他們希望其“接盤”他們的城市大腦專案。這些動輒投入幾千萬元打造的城市大腦專案，由於資料不更新，實際上只能算作“資料倉庫”，或者是“報表系統”，比如法人庫、人口庫等。

為什麼會出現這種情況？原來，該專案完成後建設方就撤離了，實際中業務應用又沒有基於城市大腦生長，此後就無人來更新大腦的資料。

目前許多地方的智慧城市運營管理工作都交由政府旗下的平臺公司負責，這些平臺公司多數是由此前負責老基建的城投企業演變而來。身處這些國企內的工作人員，幾乎很少接觸新技術，更缺乏運營經驗。

而智慧城市，恰恰在前期需要有“資料上傳和整理”的過程。中國工程院院士、鵬城實驗室主任高文在今年的第五屆全球人工智慧與機器人峰會上就曾提到，現在的城市大腦（智慧城市）是一個有海量資料的系統，但90%的海量資料都沒有結構化，因此無法在上面進行分析。

第一個問題就出現了——有些智慧城市的運營管理人員缺乏運營資料的技能。

第二個問題則是——這些體制內的工作人員，依然保留著傳統的考核方式，幹多幹少拿同樣工資，而運營恰恰是一個量大又瑣碎的工作。

這樣一來，誰還會費心思去做吃力的運營工作呢？

甚至在一些企業看來，智慧城市的運營是個跟“一把手”意願強相關的事情。

“一把手”不僅影響平臺的運營，甚至還影響其生命力。一個隱秘的現象：由某個政府領導牽頭的智慧城市專案，會出現“換一個領導就要換一套系統”的情況，由此便難維持一個系統的長期生命力。

那些沒有新資料、沒有新生命力的大腦，就變成了“死腦”，只能用來做展示了。

城市大腦的另一個煩惱，是大腦太多。

比如，一個城市有環保大腦、交通大腦、醫療大腦，還有城市大腦。“可能每個政府部門都建了一個數據倉庫，但對外都叫‘大腦’。”嶽鵬表示。

而各政府部門“大腦”的資料在橫向打通時非常困難。

在政府系統內，參與城市管理的委辦局有幾十個，實際中經常需要跨部門協調工作。假如一個城管指揮平臺是城管局下面的二級單位，它要去呼叫其他更高一級別部門的資料，理所當然不會被“待見”。即使該指揮平臺跟城管局平級，它去呼叫其他平行部門的資料，遭遇“閉門羹”也是常事。

實際上，目前國內相當多的政府部門建立的資訊化系統或智慧城市平臺都是部門內部的，沒有對其他部門打通。

而且，企業的競爭也會加劇這一狀況。

“我們碰到過很多這種情況，我都勸他們，一定不要再這麼搞了。”東華雲郭浩哲說。

“大腦”太多除了造成重複建設、資源浪費之外，還容易導致建成後的大腦出現資訊孤島問題，即“腦梗”。

這一問題已引起國家相關部委的注意。

在今年10月《中國建設報》的一篇文章中，住建部原副部長仇保興就指出，一些智慧城市不能解決任何一種“城市病”：“有的是被IT企業‘綁架’，成為企業推銷產品的渠道；有的是被政府部門‘綁架’，部門間形成資訊孤島互不往來；還有些地方的智慧城市從規劃上就是錯的。”

3.資料之困

越來越多的人開始意識到，政府掌握的資料資源是一個巨大的寶藏。

然而，此前存在的資訊孤島問題讓資料無法流通，也就無法產生價值。在智慧城市行業浸淫多年的于德海，有一個切身的感受：

從政府那裡跨部門拿資料，是每一個做智慧城市的人心中的痛。

他認為，打通各部門的資料，已經成了智慧城市最急迫的問題之一。

實際上，6年前這一問題就已經擺到一些地方政府領導的案頭。

2014年2月，為了打破資訊壁壘、解決政務資料不互通的問題，廣東在省經信委內部設立大資料管理局，這是國內第一個由地方政府成立的大資料管理部門。

大資料管理局的職責，除了研究擬訂並組織實施大資料戰略、規劃和政策外，一個很重要的任務是打通各政府部門之間的資料。

此後，大資料管理局的做法在其他各地迅速推開。據不完全統計，至今已有19個省成立了大資料管理局，或已透過大資料管理局的機構改革方案。

理想很美好，現實卻並不樂觀，至今已推行6年的大資料管理局在打通資料壁壘上有效果嗎？

答案是，有，但效果不明顯。

立得空間于德海的一個感受是，政府跨部門資料“一點也打不通”的這種情況已經很少了，但對於各部門專業、有價值的資料卻仍然是不互通的，使用率非常低。

甚至為了進一步打通政府資料，2017年5月國務院釋出的《政務資訊系統整合共享實施方案》明確提出，除了涉密資料其他都要拿出來共享。

但當地方向中央要資料時，上述檔案雖然提供了政策上的依據，但只能“一事一申請”。這種模式的缺點是效率過低，沒有形成系統化的共享機制。以學歷認證服務為例，教育部只對地方政府開放兩個使用者名稱，每天透過平臺能進行的學歷查詢，以個位數計。

用另一位從業者的話說，這種打通，只是面上的打通。

為什麼地方政府出面牽頭成立新部門，甚至出臺相應的方案，看起來決心不小，但依然效果有限？

實際上，有些大資料管理局的平行部門如工商、稅務等部門，還要接受上級工商、稅務主管部門的業務指導，而這類部門的資料歸屬權在誰以及如何使用，仍需探討。這意味著，僅憑地方政府領導的支援，大資料管理局很難完全解開資料不互通的難題。

因此，要真正打通資料，除了成立大資料管理局之外，還要探索更深層次的政府管理體制改革和政府人員考評方式變革。以及從法律上對資料的歸屬、使用和安全等做出規範。這需要長久的努力。

不解決更深層的問題，就不能徹底解決智慧城市的資料之困。

好在，目前國內的資料立法已經有了看得見的進展。今年7月3日，《中華人民共和國資料安全法（草案）》經初次審議後在中國人大網公佈。該法案對資料安全制度、資料安全保護義務、政務資料安全與開放等內容進行了明確規定。

這對智慧城市從業者來說，是一束耀眼的曙光。

4.盈利尚早，權責不清

跳出資料看，沒有清晰的盈利模式也制約著目前智慧城市的運營。

儘管有些智慧城市專案是為了滿足公共服務需求，很難對其有商業化的要求，但智慧城市的長期運轉和持續運營確實需要一定的自我造血能力——一個現實問題是，此前的智慧城市建設，在招投標中幾乎未給後續的運營預留出資金。

這種情況下，智慧城市能否盈利就異常重要，甚至決定了專案能否維持生存和運轉。

要尋找智慧城市仍未能形成清晰的盈利模式的原因，就要回到建設的源頭。

這一判斷，得到了長期在地方政府部門工作的徐明的認可。

此外，很多地方政府的智慧城市採取專案建設與招商結合的方式，目的並不是單純建設智慧城市。

將產業專案與政府招商相結合，本質上是一種“拿財政投資專案換企業落地”的討巧方式。

“說得直白些，就是政府拿手裡的專案來釣企業這條魚。”一名行業人士解釋道。

這種招商模式，最早出現在貴陽發展大資料產業中，此後逐漸在全國其他城市鋪開，並借用到其他智慧城市專案的建設中。

而一些特定時期政府推出的產業政策，可能加劇了這種情況。因為產業政策會導致地方政府對該產業的投入變多了。

這種方式之所以能被各地政府接受，自然有它的好處——既幫助地方政府快速完成招商引資這個第一重要的KPI，同時也完成了專案建設的任務。

舉個例子，當一個城市要投資10億元建設智慧城市專案，傳統方法是透過招投標尋找承建方，然後由其完成專案建設。但將招商與專案相結合的做法則是，政府先找幾家科技巨頭公司在轄區落地，由落地後的公司來承建智慧城市專案，完工後政府再將這10億元的財政投資款付給各個建設方。這樣一來，政府引來企業落地完成了招商的任務，同時建設了智慧城市專案，企業也獲得了營收，可謂一舉多得。

但凡事要兩面看。要知道，捷徑往往是一條最長的路。

看上去多方共贏，實際上很容易導致權責不清。首先政府沒定義清楚到底要啥，是招商還是建專案，如果一個城市搞三個平行的大腦，很難真正用起來；其次企業也不關心做啥，“他只管建資料中心、建機房就好了，反正都是賣伺服器嘛。”上述行業人士說道。

以武漢爛尾的智慧城市專案為例，2013年武漢經濟技術開發區以一個智慧城市專案（CityNext）吸引微軟在武漢落地，三年之後即2016年12月，住建部城鄉規劃管理中心對專案進行了評估，認定“微軟提供的智慧城市規劃設計及配置方案的完整性、合理性、安全性、相容性都存在較大問題，產品配置方案缺乏測算依據，無法達到使用目的與效果”，即專案沒法用，最終走向爛尾。

結論就是，“這個智慧城市專案即使建起來，也用不起來。”

用不起來，自然談不上盈利。

在過去地方政府財政富裕的情況下，智慧城市對盈利的迫切性並不強。而如今，大多數地方政府都面臨財政吃緊、債務壓力大的窘境，在拿出大量資金建完智慧城市專案後再讓其不斷出資做後續運營，無異於讓智慧城市“啃老”。

隨著人們對智慧城市盈利意識的提升，以及資料立法的進展，一些從業者也開始探討智慧城市可能的盈利模式。

盈嘉互聯陸一昕表示，智慧城市擁有大量的資料，而且資料的價值非常大，甚至資料複用還能創造二次價值，這是其看得見的一個盈利點。

當然，前提是法律給這些資料一個清晰的界定。正如新華三嶽鵬所說，智慧城市的資料可以提供資料服務，但服務如何定價，如何和資料提供方分享收益，以及在服務中如何保證資料安全，有賴於法律的完善。

5.誰將是智慧城市裡的BAT？

即便面臨以上種種考驗，這條路還是越來越熱鬧。畢竟——一旦智慧城市將城市大資料相互打通，或將重構城市的商業形態和格局，這會是一個巨大的蛋糕。

一個可以與之類比的是電信。在電信領域，電信運營商掌握著所有使用者的通訊資料，構建了網際網路的基礎。僅在中國這一個領域，就可以誕生中國移動、中國聯通、中國電信等巨頭企業。

相比之下，智慧城市的資料量遠比通訊多，且涉及的領域豐富。

巨大的機會，吸引著各方靠向智慧城市。

先是在新基建政策的推動及疫情對升級城市管理的需求下，政府對智慧城市的投入力度比以往更大了。“我們往年在智慧城市上的投入是6000萬元~8000萬元，今年光第一批投入就是7個億。”徐明說。

而新基建不同於老基建，要建設更要運營。這對政府而言，就不能再沿用老基建“只建不運營”的方法了。

其次，企業也“躁動不安”。用盈嘉互聯聯合創始人、CTO陸一昕的話說：“不管具有哪方面的專長，凡是能跟智慧城市關聯上的企業，都在湧向這個領域。”

這並不是壞事。前提是，這些企業能真的在解決問題。

解決問題的方式有很多種，一些企業也確實在給出自己的解決方案。

面對傳統智慧城市專案缺乏應用的問題，東華的智慧城市業務已將重心放到軟體應用層。東華雲和智慧城市集團董事長郭浩哲稱，在2018年之前國內建設的智慧城市專案中，有60%~70%是“煙囪”式的孤立系統，缺乏應用，“對這一批專案進行改造是一個很大容量的市場”。

面對一個城市內大腦林立的狀況，新華三的做法是建立相容幷蓄的大腦。新華三嶽鵬稱，這一構想已經在成都高新區的智慧城市專案中得已應用，“這個專案中，我們和諸多網際網路頭部企業都有合作，實際是多方公用一個大腦，每一方再去做各自擅長的演算法分析，然後將結果彙總。”最終，讓城市大腦實現智慧中樞的功能。

相比之下，特斯聯則從另一個視角在推動城市數字化轉型中給出解決方案。

特斯聯的切入點正是後者。“我們先把一個城市切割成100個小塊，比如20個社群、20個樓宇，如果把每個小區域都做到智慧化，整個城市的管理就變得有效。”謝超說。最終形成城市級的整體智慧，這也就是特斯聯在今年推出的AI CITY。

此外，針對智慧城市的資料運營，立得空間提出了公共資料集的解決方案，將政府資料分門別類後歸集，可為政府決策和市民服務提供支援；盈嘉互聯專注於智慧城市資料底盤建設。

在這之上，BATH等科技巨頭憑藉雲計算的優勢，已經在國內智慧城市領域建立了深厚的積累：阿里ET城市大腦自2016年推出至今，已被全球30多個城市引入，並形成ET城市大腦生態，僅今年阿里雲在智慧城市領域中標總額已超11億元；騰訊則於2019年推出智慧城市方案“未來城市Wecity”，並接連拿下廣東、長沙、武漢等智慧城市大單；百度也推出了城市大腦和智慧城市解決方案，並在多個城市發力；華為的智慧城市解決方案已經落地到全球40多個國家、200多座城市中。

他們透過各自的生態系統，正構建一個個智慧城市建設、運營的生態圈，為下一場比賽積蓄力量。

在解決各類智慧城市問題後，運營之困也將迎刃而解。

“未來肯定要走‘管運分離’的模式，但管理和運營之間是要找到平衡點。”郭浩哲稱。

這個平衡點是，既要讓政府做好管理職能，又要讓老百姓獲得好的使用者體驗。

在這個框架之下，郭浩哲認為，每個城市都應該有一個智慧城市的運營公司，“可以是社會資本主導，也可以是當地政府主導，最重要的是形成完善的運營準則。”

一個被普遍接受的智慧城市運營模式是，政府成立平臺公司負責管理智慧城市專案，在具體運營時可根據需要向其他公司購買服務。

隨著智慧城市運營公司逐漸成熟，未來中國的商業形態也會產生新的調整。“因為運營公司掌控了很多的資源，這些資源又透過它的服務能力對城市產業產生影響。”郭浩哲說。

換句話說，在智慧城市運營領域，會出現比今天網際網路領域的BAT還要大的公司。

一個巨大的新視窗正在開啟。

注：文中徐明為化名。

END.