中國歷史總的來說就是一部救災史，從公元前206年到1912年這2000多年裡，有記載的災害就達到1500多次，平均一年多就一次大災，可以看出我國是個災害種類繁多，次數繁多的國家。歷代統治者為了緩和階級矛盾，維護統治地位，都會採取防災，救災措施。在防災方面，歷代提倡“農本主義”，實行重農政策，致力耕墾；設立倉儲制度,積粟備荒；興修水利,戰國時期建起了鄭國渠、都江堰等著名的灌溉工程。

經過歷朝歷代的完善救災制度，最常見的救災措施主要有8種:

①賑濟。用糧食、衣服、錢幣賑濟或以工代賑。

②調粟。移民就粟，或移粟就民和平糶。

④除害。消滅蝗蝻，治療疫病。

⑤安籍。官府遣送逃荒的流民返鄉，免除他們的賦稅，或給以土地，使其安居。

⑥蠲緩。包括免賦稅、免勞役，停徵欠糧，寬緩刑罰。

⑦放貸。給災民貸借現金，或賒購糧食、耕牛、農具、種子等必需品。

儘管統治者採取了若干救災措施，但因政治腐敗，各地豪強又利用災荒機會加深對人民的剝削壓榨，以及救災力量薄弱等原因，每遇較大災害，就出現人口逃亡、餓殍遍野、經濟凋蔽的悲慘景象，成為中國歷史上貧窮落後的原因之一。

我們主要看一下清代的救災制度，清代是我國曆史上災荒發生最為頻繁的時期之一，因此清代制定了中國歷史上最為完善的救災制度。

我們先看一下具體法律措施：

1，蠲免

蠲免即為遇災時免除錢糧賦稅。這是清代救災的重要措施。

清代災蠲實行較早，早在順治二年，免直隸霸州等八縣水災額賦。但蠲免的數量最初無定製，至順治十年，才將全部額賦分作十分，按田畝受災分數之程度酌減。以後各清帝相繼增加災免比例。康熙、乾隆時期常常普免各地錢糧，若於普免之年遇災，可將因災議蠲各州縣延展至次年補行蠲免。據統計乾隆時期蠲免了正額賦銀兩億兩，加上歷年“災蠲”等的一億多兩，共計三億兩以上。

2，賑濟

賑濟是指用錢糧無償救濟災民。

清代賑濟的物質主要是米穀，若米穀不足可銀米兼給或以米折銀。賑濟的形式主要有正賑、大賑、展賑、摘賑以及煮賑和工賑。正賑為地方凡遇水旱，不論成災分數，不分極次貧民，即行概賑一月，又稱急賑或普賑。大賑為凡成災十分者，極貧在正賑外加賑四月，次貧則加賑三月，若地方連年災歉，或災出異常，須將極貧加賑五六個月至七八個月，次貧加賑三四個月至五六個月。展賑為大賑完畢後，災民生計仍然艱難，或次年青黃不接之際災民力不能支，可臨時奏請再加賑濟一至三月不等。摘賑為對應賑者在非常情況下靈活選擇的一種應急賑濟措施。

賑濟的另一種形式是煮賑，也稱粥賑，即施粥於災民。清代煮賑以設廠為主，並規定領粥給籤，男女分撥設柵相隔等，從而加強了粥廠的秩序，也消除了饑民爭奪的積弊。清代施粥的物件主要是流徙災民，當然也包括本地災民。據說蘇州城自雍正十一年以來，每至歲末，即煮賑一月。清代在廣泛賑濟的基礎上輔以煮賑，為更多的災民提供了就食條件。此外，工賑也是清代經常施行的一種賑濟方式，即災年由官府興辦工程，募災民勞作，日給錢米。由於清代工賑興辦的大部分是農田水利建設方面的工程，使得工賑帶有生產自救的性質。工賑既可使災民免除饑饉，又能利用民力興辦工程，可以說是最為積極的救災措施。

作為中國古代賑濟發展的鼎盛時期，清代的賑濟除了上述官方賑濟之外，還存在著民間賑濟。官方賑濟又稱為官賑，民間賑濟則為義賑或社群賑濟。所謂民間賑濟是指由民間自設機構、自行向災民散發救災物質的方式。當然，這種民間賑濟由於不受官方控制。

3，調粟

調粟即透過糧食調撥來救濟災民。

清代調粟，有移粟就民和移民就粟兩種方式，兩者的區別在於國家有無足夠的糧食儲備以及運輸能力來撥糧救災。清代中前期由於政治穩定，經濟繁榮，交通發達，各省糧食儲備相對充足，故調粟以移粟就民為主，很少採用移民就粟方式，即使偶爾行之，也要求外出覓食者“俟本處麥收有望，即可速回鄉里”，事後即令停止。嘉慶年間，由於人口壓力和災荒日益嚴重，“恐借糶緩徵，亦未能周普”，對移民就粟的限制逐漸放鬆，主要是允許直隸、山西、陝西、甘肅等地災民移家覓食。就清代移粟就民方式而言，具體的操作方法有：一是截漕平糶，即截留相關省份相當數量的漕米(糧)以分發災區平糶；二是採買，即責令災區相鄰省份買米，以運送災區平糶；三是撥運，即由政府統一安排，將通倉之米發運災區以減價出糶，或調他省之米救濟災區平糶。從上可見，清代調粟主要用於平糶，即平抑糧價，不致由於受災而哄抬糧價，同時也減輕了災後的糧荒現象。故此項措施，不僅對尚有餘力的百姓大受其惠，對領到賑銀買糧度日的極、次貧民來說，也是大有裨益。總之，清代調粟，從制度和理論層面上說，不僅臨災調撥，而且也根據各省糧食貯存情況預先調運，既有省內協濟，又有跨省調運，可謂多頭並舉，數額巨大，濟域廣泛。

4，借貸

借貸是指由國家出借錢糧等物給災民並於秋成繳還。

這是一項針對尚能維持生計，但又無力進行再生產的災民而施行的救災措施。據同治四年《戶部則例》(卷84)及嘉慶《大清會典事例》(卷222)規定，具體而言，借貸的物件有三：一是受災五分的貧民；二是蠲、賑後元氣尚未完全恢復的災民；三是青黃不接之際，缺乏子種、口糧的災民。清代借貸有貸口糧、貸子種、貸耕牛等類。借貸的錢糧來源，一是常平倉、社倉倉谷；二是截漕之米；三是發庫銀出貸。如康熙六十年曾以截漕水米貸給直隸災民，同年又撥解戶部庫銀二十萬兩貸給陝西、甘肅災民。出貸米穀之時，州縣官必須按名面給，秋熟後按戶繳還。若胥吏詐冒領給，致使追欠無著，據嘉慶《大清會典事例》(卷222)規定，胥吏應依法論處，逋欠之數由州縣官名下追還，並論以失察之罪。這種措施如確實執行應該說對災民恢復生產、促進自救具有較大作用。

5，除害

除害主要指捕除蝗蟲。

清代蝗災嚴重，因此對捕除蝗蟲非常重視。康熙為此曾著《捕蝗說》，對蝗蟲生長規律與捕蝗方法有較多論述，地方官員也總結了大量捕蝗經驗。據同治四年《戶部則例》(卷84)所載督捕蝗蝻條例規定：凡直省濱臨湖河低窪之處，須防蝻子化生。該督撫應嚴治所屬，每年於二三月早為防範，盡力搜捕。一有蝻種萌動，即多撥兵役人夫，及時捕撲，或掘地取種，或於水涸草枯之時縱火焚燒，各該州縣據實稟報，該督撫具奏。倘有意違背，不早捕除，以致蝻蟲長翅飛騰，則一經發覺，重治其罪。如有飛蝗飛至，就要動員大批人力周密組織進行撲打。清代對捕蝗失職的官吏處罰極嚴。據嘉慶《大清會典事例》(卷88)規定：如州縣官員遇蝗蟲生髮，不親自前往盡力捕除，卻藉口是鄰境飛來，推御責任者，革職查辦。若該管道府不速催捕，降三級留任；布政使不行察訪而不速催捕，降二級留任；督撫不行查訪而不嚴飭催捕，降一級留任。若協捕官不盡力協捕，以致養成羽翼，為害禾稼者，應被革職查辦。若各級地方官遇有蝗蟲生髮而不奏報者也要分別革職或降級留任。這種除害措施對預防蟲災，保護農業，提高抗災能力帶來了一定成效。

6，安輯

安輯指對遇災流亡在外的災民的安置。

由於災民流亡在外，田地荒蕪，影響國家賦稅收入，而且流民若不能妥善安置，也易釀成事端，所以，跟歷代政權一樣，清政府十分重視對流民的安輯。清代安輯措施主要為收養流民和資送流民回籍。地方遇災，政府便傳諭督撫飭令各州縣妥為收留、安頓外來的流民，賑給糧粥，併為之搭棚置屋居住；同時也勸諭富裕人家量力收養恤濟，並視賙濟程度，賞以花紅旗匾甚至賜以頂帶，以示鼓勵。另外，為保證春耕生產，至開春以後，則要將收養的外地流民資送回籍，即由政府按災民人口大小發給盤費，送回本籍。這種對流外災民的救濟措施，從理論上說，對安定社會以及災民重回故里以恢復生產有促進作用。

7，撫卹

清代撫卹措施有多種。據嘉慶《大清會典事例》所列，清代撫卹有恤孤貧、養幼孤、收羈窮、安節孝、恤薄宦、矜罪囚、撫難夷、救災等，但與救災有關的撫卹主要是對一些突發性災害如地震、海嘯、山洪等造成的破壞予以救濟的措施。其目的是安置災民，使其儘快恢復，以能從事正常生產。

嘉慶《大清會典事例》(卷217)規定：“被災之家，果系房屋沖塌無力修整，並房屋雖存實系飢寒切身者，均酌量賑恤安頓。如遇冰雹颶風等災，其間果有極貧之民，亦準其一例賑恤。”但各省塌房修費及淹斃人口撫卹銀兩數目最初無定，各省各不相同。到了乾隆四十一年則對各省分別制定了撫卹標準，據同治四年《戶部則例》(卷84)規定，大體上塌房修費瓦房每間一兩五錢左右，草房八錢左右，淹斃人口每大口發銀一兩左右，小口減半。至於地震塌房及壓斃人口也相應給予修費與撫卹銀。可以說，這些撫卹措施如認真實行應對災區災民重建家園、恢復生長多少具有一定作用。

清代救災的基本操作程式是：

1，報災

報災是指災區的地方官吏逐漸向上報告災情。這是清政府得以瞭解災情的原始依據。清代對報災有著較為嚴格的要求，據嘉慶《大清會典》(卷12)規定，“凡地方有災者，必速以聞”。倘若報災逾期要予以處罰。據《清世祖實錄》(卷79)載，順治十年戶部規定夏災報期為六月終，秋災報期為九月終。又據《清朝文獻通考》(卷46)載，至順治十七年，進一步明確了上述之報災期限，並具體規定，州縣官逾期一個月內者罰俸六個月，一個月外者降一級，二個月外者降二級，三個月外者革職，撫、道、府各官以州縣報告日起限，逾期也按州縣官例處罰。從此報災遂成定製。當然，報災期限也並非如上一定而終，隨著情勢的變更，康熙七年，雍正六年等時都有一定變化。總之，有了報災的法律規定，尤其是諸如嘉慶《大清會典》(卷12)中有“罪其匿災者、減災分者、報災之不速者”的對違法官吏予以懲處的法律規定，能促使地方官恪守職責，及時客觀上報災情，從而為政府能及時統籌安排救災事宜提供了保證。

2，勘災

勘災即指地方官吏勘查核實田畝受災程度，確定成災分數。清代規定，受災六分至十分者為成災，五分以下為不成災。乾隆元年規定將五分災也作成災對待。勘災一般以村莊為單位，按地畝受災程度確定災分。勘災要在報災的同時進行，即凡地方遇災，一面要報告災情，一面要在知府、同知、通判內遴選委員，沿河地方兼委河員，會同該州縣，速詣災所確勘受災田畝，將受災分數按村莊分別確認並申報司道，該轄道員覆行稽查之後，詳請督撫具題。如遇災重，則要求督撫親自前去勘查。勘災的具體做法是：各州縣先刊就簡明呈式，由報災地區地方鄉保轉交災戶，令其自行照單填報姓名、田數、區圖村莊、大小口數，交地方官與糧冊核對後遂作為勘災底冊。查災委員執底冊按田踏勘，將勘實受災分數及田畝等在冊內註明。待全部勘畢，查災委員將原冊繳州縣彙報，州縣官核造總冊後逐級上報到戶部。戶部接到勘災題請後，還要派員復勘，經復勘，或依原報，或酌情改動，至此勘災過程結束。勘災的結果，就可作為蠲賑的依據。為配合勘災的正常進行，清代還對勘災不實及隨意刪減災分的地方官吏予以嚴懲。

3，審戶

審戶是指核實災民戶口，劃分極貧、次貧等級，以備賑濟。清代規定，十六歲以上災民為大口，不滿十六歲至能行走者為小口，再小者不準入冊。審戶時，首先是審查田畝受災程度，然後審查災民居所器用牛具等財物有無存毀，以定極次貧級。審戶之後要發給賑票。賑票一共兩聯。查災委員按戶查明應賑人口時，即將所帶賑票隨時填明災分、極次、戶名、大小口數、應領糧數等，將一聯發給災民作為領賑依據，一聯留底以備核查。地方審戶完畢後，上級官吏均應抽對查驗。只有抽查無誤後，才能得以放賑。如有查出冒填者、臨賑不到者、現可謀生餬口者，即行刪除；如有聞賑歸來夏秋尚能度日未報入冊而入冬飢寒交迫者，則應添補。清代法律對地方官審戶工作要求嚴格，依同治四年《戶部則例》(卷84)規定，“凡災地應賑戶口，應要正、佐官分地確查，親填入冊，不得假手胥役”，“倘有不肖紳衿及吏役人等串通捏冒，察出革究。若查賑官開報不實，或徇縱冒濫，或挾私妄駁者，均以不職參治”。

4，發賑

發賑即指按照賑票所列數目將賑米或賑銀髮放到災民手中。這道程式關係到救災的最終效果，故最為關鍵。發賑是在審戶的基礎上進行，按戶付給。按《荒政輯要》(卷3)載：“極貧無論大小口數多寡，俱須全給。次貧則老幼婦女全給，其少壯丁男力能營趁者酌給”。為順利發賑方便災民，清代還規定，發賑時要在州縣本城設廠，四鄉各於適中處設廠，如鄉廠相距較遠，可多設一二廠進行發放。發賑前應先將某被賑村莊將在某廠、某時發放事項明白曉諭。為防止冒領，遂規定在每次發賑後，就應於賑票上加蓋第幾賑發放戳記，賑濟底冊內也加蓋戳記。又為防止短少剋扣，清廷規定發賑時有司官必親臨，不得假手胥役裡甲，並且還要有督賑官進行現場監督。另外，還將賑過銀米數目、戶口、姓名、月日刊示公告，以求百姓監督。這些規定，都一定成效地抑制了經辦官員貪贓腐化的釀就，從而促使了發賑過程的正常進行。

總歸制度是制度，在遇到像持續了整整四年大旱的丁酉奇荒來說，同樣也會出現餓死人的情況，當時受災地區有山西、河南、陝西、直隸（今河北）、山東等北方五省，並波及蘇北、皖北、隴東和川北等地區；大旱不僅使農產絕收，田園荒蕪。而且，餓殍載途，白骨盈野”，餓死的人竟達一千萬以上!由於這次大旱以1877年、1878年為主，而這兩年的陰曆干支紀年屬丁丑、戊寅、所以人們稱之為“丁戊奇荒”；又因河南、山西旱情最重，又稱“晉豫奇荒’、“晉豫大飢”。這次天災被曾國荃稱之為“二百餘年未有之災”。

如此慘烈的饑荒，前後四年，雖有不計其數的小規模民眾暴動，但最終竟然沒有一起暴動發展成傳統意義上的“農民起義”。在政府控制力無法深入社會最底層的晚清時代，這簡直是個奇蹟。在如此龐大的人口壓力下能達到這個奇蹟，也側面反映了，清代救災的能力。