對戰國都城的形態加以概括，我們發現東方列國普遍出現城、郭分治的“兩城制”，秦則採用了一種“非城郭制”的佈局特點。
東方列國都城形態內部也有差別，按小城和大城的結合方式，可以分成三個型別：一、兩城並列式的，如燕下都、中山國靈壽城、鄭韓故城；二、小城位於大城之中的，如曲阜魯城、紀南城、魏安邑；三、小城嵌入大城一角的，如田齊臨淄、趙邯鄲。同一型別城市之間應當有相互影響，如燕下都與靈壽城；這是一個尚待深入研究的課題。不管怎樣，東方列國都城形態的內部差別較它們與秦的差別要低一個層次。
戰國及稍後的文獻對“兩城制”有所記載：
《孟子·公孫丑下》：“孟子曰：‘天時不如地利，地利不如人和。三里之城，七里之郭，環而攻之而不勝；夫環而攻之，必有得天時者矣——’。”宋孫疏：“三里之城外有七里之郭，以為之御”。
《戰國策·齊策六》：“安平君以之惴惴即墨，三里之城，五里之郭，敝卒七千，禽其司馬，而反千里之齊，安平君之功也”。“田單曰：‘臣以五里之城，七里之郭，破亡餘卒，破萬乘之燕，復齊墟。攻狄而不下，何也？’”
《管子·度地》：“內為之城，城外為之郭”。
《爾雅·釋名》：“城，盛也，盛受國都也；郭，廓也，廓落在城外也”。
《吳越春秋》：“築城以衛君，造郭以守民”。
戰國一尺相當於今２３釐米，一里相當於４１４米，三里就是１２４２米，戰國都城如安邑、邯鄲、臨淄、紀南城等的小城邊長與之接近；七里就是２８９８米，戰國都城的大城邊長也多與之接近。考古與文獻互證，東方列國都城中的小城為“城”，大城為“郭”，確鑿無疑。小城中為宮殿區，大城中為居民及工商業區，性質也吻合。惟獨大、小城的位置關係，不限於《管子》和《爾雅》所說的內外相套。
自敬王遷都以後，洛陽就成為東周王室的所在地，改名叫“成周”。此前這座城興建於春秋早期，主要用於駐守諸侯國靖王軍隊，叫“翟泉”。敬王遷都時在城的北面又擴建了一座小城，來安置宮殿和陵墓，至於原來的大城，可能仍然作為駐軍場所，並安排平民區［１］。晉都新田的城市功能分割槽還不明朗，象牛村古城內既有大量的宮殿，又有手工業作坊及居址，並不是嚴格意義的宮城。春秋晚期晉國異姓卿大夫專權，他們在東面興修了三個小城，形成自己的勢力範圍，並左右公室的宗廟祭祀權。新田手工業既具有氏族工業的特徵，又有商業萌生的徵兆；石圭的批次生產具有典型意義，意味著禮制的衰落和現世商業觀念的流行，並與卿大夫勢力膨脹的歷史背景有著緊密聯絡；到了新田晚期，石圭作坊遺址有突破牛村故城南垣的趨勢［２］。到了戰國時期，“分散的幾個小土城，戰國時，又集中為一個大郭城”［３］。三晉的都城，都具備了“兩城制”的格局，規劃明朗，趙都邯鄲的北大城既是主要的工業區和居民區，又包括貴族的府邸，同時還在其西北部加強了軍事防禦設施。從春秋時鄭韓故城的東城分佈著以社稷為中心的手工業遺址看，東城是包括“百工”在內的國人居住和進行公共活動的場所。曲阜魯城在西周乃至春秋早期時還以南北垣西門幹道為界，西面分佈著當地土著或殷遺民，東面分佈著周人居址及宮殿區，這種按血緣差別的二分和西周洛邑很相似；春秋中晚期之後，由於“三桓”等私門的崛起，在城的中部修築小城，其東面牆垣的防禦性比北面強，有很明顯的針對性，城市佈局發生結構性轉換，兩城製出現。新的格局就其反映的政治生活既與晉都新田相似，又延續到了戰國，如田齊臨淄。田氏代齊後夷平了原大城東北部姜齊的宮殿區，在西南另修小城，而且其東牆和北牆的防禦措施顯然針對東北大城內的居民，姜齊時期慘烈的政治鬥爭給新的統治者留下了太深刻的印象。紀南城的大城興建於戰國早期，當在“吳師入郢”之後，此前在昭王時期就有過幾次因戰爭危機而發生的“城郢”建議，大城的軍事守備功能很明顯。當然也有管理商業的意義，這從《鄂君啟節》銘文可以看出來。燕下都的軍事防禦性最突出，其城垣的厚度堪稱東方六國之最。綜上所述，“兩城制”在東方之所以普遍出現，不外乎統治集團內部的政治鬥爭、工商業的發展以及軍事守備三方面的原因。
這三者之間有著緊密的內在聯絡。就工商業而言，東方各國的卿大夫相當深地捲入其中，獲得利益，作為政治鬥爭的資本。晉國的魏氏曾發放高利貸；齊國的陳氏出身“工正”，後又大斗放貸、小鬥收回以拉攏人心。西周以來“工商食官”舊體制之所以解體，卿大夫起了推波助瀾的作用。新田石圭作坊遺址生產性質的改變、空首布的鑄造以及銅器的商品化生產，緊跟在東面的三個小城的興建之後，是卿族勢力入侵公室控制的手工業體系的一種表現。軍事守備有對內和對外兩個方面，城址對內的防禦措施越突出，內部的政治鬥爭就越激烈，如曲阜魯城、齊臨淄；就是新田的平望故城東北部也修成凸出的三角形，顯然針對東面的卿族勢力。戰國時期，大城內的居民和工商市場在城市對外防禦方面也發揮了重要的作用。居民既提供兵員，又是包括兵器鑄造在內的官營手工業的勞動力來源；工商業稅收反過來為軍餉發放提供了保障。這在戰國及稍後的文獻中有所反映：
《商君書·兵守》：“四戰之國不能以萬室之邑舍鉅萬之軍者，其國危”。
《史記·蘇秦列傳》：“臨淄之中七萬戶，臣竊度之，不下戶三男子，三七二十一萬，不待發於遠縣，而臨淄之卒固已二十一萬矣”。
銀雀山漢簡《市法》：“市者，百貨之威，用之量也。中國能市者強，小國能市者安”。
《墨子·雜守篇》：“市去城遠，四不守也；蓄積在外，富人在虛（墟），五不守也”。
《尉繚子·武議篇》：“夫出不足戰，入不足守者，治之以市。市者所以給戰守也。萬乘無千乘之助，必有百乘市——夫提天下之節制而無百貨之官，無謂能戰也”。
《管子·小問》：“選天下之豪傑，致天下之精材，來天下之良工，則有戰勝之器矣——公曰：‘來工者何？’管子對曰：‘三倍，不遠千里’”。注云：“西州工匠之庸，值常三倍它處，則工人不以千里為遠，皆至矣”。
《荀子·議兵》：“齊人隆技擊，其技也，得一首者，則賜贖錙金，無本賞矣。是事小敵毳，則偷可用也，事大敵堅，則渙然離耳——是其去賃市傭而戰之幾矣。”
反觀秦國，這三方面的因素都不明顯。首先，關中的地理形勢決定秦國一直把洛河至黃河的“河西之地”作為軍事防禦的重點，而不太關注國都本身的防禦；商鞅變法後對外更是節節勝利的進攻態勢，修築國都大城的意義不大。東方六國的國都皆遭受過城破國滅或兵臨城下的厄運，如臨淄在春秋時就曾被晉國為首的聯軍攻破，鄭國都城更被多次攻破，燕國因“子之之亂”國都被齊攻破、幾近亡國，邯鄲幾次被秦、魏攻破，郢都曾被吳師攻破。這些歷史教訓，後世國君在經營都城時肯定會加以吸收。然而，文獻中卻沒有一條雍城或咸陽被敵軍包圍的記錄。《商君書·兵守》講到“守戰之國”和“攻佔之國”，戰國時期的東方列國屬於前者，秦應當屬於後者。燕、韓最為小弱，修築的城垣最厚實，防禦色彩最濃；雄霸天下的強秦反而不為自己的國都修築大城，足以發人深思。其次，秦國社會的卿大夫不夠強大，沒有到東方那種“政歸私門”的程度，國君依然能保持足夠的權威。春秋時秦國有很多來自東方的“客卿”，參與政務，他們在關中本土沒有社會根基，也沒有發展起可以和國君對抗的勢力，在政治上沒有出現東方那種內部分裂的現象。商鞅變法更對宗族進行徹底打擊。雍城和新田佈局上的差別，就很說明問題。再其次，秦國和東方的工商業發展走了兩條不同的道路。東方在春秋晚期和戰國早期就出現以布幣為代表的金屬鑄幣，顯示了“工商食官”舊體制的解體和私營商業的自下而上的勃興；戰國以後更出現了一些有名的大商人，他們經營煮鹽和冶鐵業，交通諸侯、地位顯赫。相反，目前在關中沒有發現一枚春秋晚期或戰國早期的金屬鑄幣，“工商食官”得以保留，私營商業發展遲緩。《史記·秦本紀》載：“（秦惠文王二年）初行錢”，亦被四川青川郝家坪Ｍ５０出土的半兩錢所證明［４］。戰國中期秦鑄造的圓形方孔的半兩錢是一種更為抽象的貨幣符號，不象東方貨幣仍然模仿鏟、□、刀等工具；金屬鑄幣出現得晚，形態卻更先進，說明在東方商業的發展是一種連續性的變化，在秦國卻呈現出跳躍性的裂變。半兩錢完全由政府鑄行，雲夢秦簡記載私鑄貨幣是一種犯罪行為。可見商鞅變法直接在“工商食官”的舊體制之上建立起龐大的官營手工業，舉凡鐵農具、銅兵器、磚瓦、乃至一部分日用陶器都由官府作坊生產，分職也極細密。就商業和軍事的關係而言，秦國沒有東方那麼多的僱傭兵，官營作坊中也沒有東方那麼多的僱傭勞力。商鞅在秦國建立二十級軍功爵制，國民十七歲編入戶籍服兵役，獲得軍功後賜以爵位，不象東方的齊國那樣僅賜以黃金；秦爵、祿合一，東方卻存在爵、祿分離的現象［５］。從雲夢秦簡記載秦士卒黑夫寫信向家裡索要冬衣的情況可以看出，兵農合一的義務兵制在秦國達到了何等徹底的程度。戰國中晚期秦兵器絕大多數由刑徒鑄造，刑徒屬於“國家罪犯奴隸”［６］雲夢秦簡中沒有刑徒有刑期的記錄；東方如三晉兵器生產可能也役使刑徒，但絕沒有達到秦國那樣大的規模。工商業的不發達以及它在軍事方面的有限意義，使秦沒有在國都為此開闢出一個獨立的郭城。總之，“兩城制”沒有在秦出現是可以理解的。
秦和東方都城形態的發展道路有所不同。春秋時期東方國都以晉都新田的佈局最為清楚，與同時期的秦雍城相比有著巨大的差別，主要表現在宮寢與宗廟的相對關係及其它們在都城中的位置方面。馬家莊宗廟位於雍城中部偏南的位置，為“祖廟居中、左昭右穆”的結構；宗廟的西面５００米處還發現一處“五門三朝”的朝寢建築遺址。此外，在宗廟東約６００米處還發現面積約２萬平方米的建築基址，還在雍城西垣東６００米處的姚家崗發現宮殿臺基和銅建築構件。在雍城北部的高王寺發現埋藏吳、楚銅器的窖藏坑以及宮殿遺址，在北部還發現方形院落的廣場，性質待定。廟、寢分別位於一條南北向大道的兩側，有學者認為是一種“廟、寢並重”的格局，反映了宗族團聚精神［７］。在商代和西周的都城乃至東周王城中宗廟皆居核心位置，雍城與之類似，有很強的滯後性，反映出宗廟在春秋秦國的政治生活中依然發揮著重要的作用。宮殿基址幾乎在全城範圍都有分佈，說明國君的地位依然穩固。在總體佈局上，也沒有出現東方那種宮殿區與手工業作坊區、平民區及貴族居住區截然分開的現象。相比之下，新田的宗廟已經被排擠到城外東面的呈王路一帶，並被呈王故城和趙氏祭祀坑遺址帶所環繞，公室宗廟的祭祀權顯然已經在某種程度上被卿族所控制，這也反映了宗廟在實際政治生活中地位的下滑。目前在齊魯等國的都城中還沒有發現宗廟遺址，但從魯國的“三桓”設立公廟的記載看，政治生活中應該發生了和晉國類似的現象。戰國以後由於元旦大朝會等新禮儀的出現，進一步加強了時君居住的宮殿的重要性［８］。商鞅遷都咸陽，一開始就興修頒佈政令的“冀闋宮廷”，此後宮殿的建造連年不斷，“諸廟皆在渭南”，完全淪為附屬。西漢宗廟甚至脫離了城市，被安排在帝陵左近。在都城佈局從廟到寢的轉變過程中，秦國似乎跳過了東方經歷的以新田為代表的那個歷史階段。
雍城的範圍雖然很大，但從城內宮殿基址的分佈來看，很難說是小城還是大城，是一種“非城郭制”的佈局。新田也是一種“非城郭制”的佈局特點。“兩城制”在東方的齊、鄭較早出現，後來得以普及。結合曲阜魯城、以及從新田到三晉都城、東周天子都城的歷時性邏輯變化，可以說東周列國都城形態走了東西兩條不同的發展道路。
東方：非城郭制形態——城、郭分治的兩城制
秦 ：非城郭制形態——非城郭制形態
再結合工商業和廟、寢位置的變遷，這兩條道路還可以具體化。
東方：廟、寢並重——寢重於廟——朝、市並重 （東周王城） （新田） （六國都城）
秦 ：廟、寢並重——朝寢壓倒廟、市（雍城） （咸陽）
戰國及稍後的文獻也記載了一種不同於“兩城制”的都城佈局：
《周禮·考工記·匠人》：“匠人營國，方九里，旁三門。國中九經九緯，經塗九軌。左祖右社，面朝後市，市朝一夫。”
《周禮·春官·宗伯》：“小宗伯之職，掌建國之神位，右社稷，左宗廟”。
《呂氏春秋·慎勢》：“古之王者，擇天下之中而立國，擇國之中而立宮。”
“國”內有宗廟、宮殿、市場等，沒有提到“大城”和“小城”的存在，顯然不同於《孟子》、《吳越春秋》等書的記載。根據史學界對周代國野制度的研究，西周至春秋時期，“國”指都城，還包括近郊，居住著“國人”；野是都城以外的廣大土地，居住著“野人”。二者之間是點和麵的關係。戰國以後，國、野差別消失，才出現了領土國家的概念［９］。目前一般認為《周禮》成書於戰國時期，包含很多儒家的理想化成分，但也有西周禮儀制度的影子，《匠人》把都城叫“國”，正是西周至春秋時期的習慣。
那麼“國”有沒有建造城垣呢？回答是肯定的。《詩經·大雅·瞻仰》：“哲夫成城，哲婦傾城”，鄭箋曰：“城，猶國也”。《左傳·隱公元年》：“大都，不過參國之一”，可“國”有城垣圈定其範圍。“國”字金文作“或”，象荷戈的武士守衛城邑。《匠人》“方九里，旁三門”；也說明城垣的存在。城垣無疑是在空間上區分“國”、“野”的最重要的標識。然而，從《周禮》中無論如何讀不出大城和小城的共存。
對照考古發現，曲阜魯城在小城建造之前只有一個大城圈，西周晚期當地土著或殷遺民居住遺址及墓葬在城內靠西的位置，周人居址及宮殿區在前者之東。兩種居民都屬於“國人”的範疇，史書也記載魯國有“周社”和“亳社”，“亳社”在春秋晚期還是會盟國人的場所。秦雍城更典型，只有一個大城圈，城內宮殿分散，但範圍很大，可見國人居址及市場是雜廁其間的。宗廟位於朝寢之東，符合“左宗廟”的記載；宗廟及朝寢結構更與禮書記載吻合。可以說，《周禮》所記多少反映了早期“非城郭制”形態的一些影子。
經秦火焚燬後，《周禮》在西漢景、武間被河間獻王求得，藏於秘府；到成、哀之際經劉向、劉歆整理，公佈於世。王莽即位前後在長安城南郊興建了許多禮制建築，如位於長安城安門南出大道１。５公里處東側的辟雍，位於安門和西安門南出平行線之內的“王莽九廟”，位於西安門南出大道西側的官社、官稷等。未央宮前殿是長安城的正朝大殿，北與橫門、南與西安門對直；在桂宮和北宮以北還有“九市”。如果以這條線為基準，正好是“左祖右社、前朝後市”的格局。劉歆得王莽重用，由此《周禮》應當對西漢晚期長安城佈局的最終形成產生了影響。然而，西漢早期該書隱沒不見，長安城的形態來源於何處？
漢長安城繼承了秦國都城的非城郭制特點。首先，目前發現的長安城只有一圈城垣，如果說它的性質是東方六國那種大郭，“小城”在哪？城內未央宮、長樂宮、桂宮等都有自己的宮牆，但都屬於某個特定宮殿區的圍牆，性質與秦咸陽宮的牆垣或阿旁宮的“阿城”相同，與東方六國那種集合諸多宮殿區的小城截然有別。況且城內的宮殿區佔了全城五分之四的面積，不同於六國都城主要用於安置平民和商業區的大郭。如果說它的性質是東方六國的那種小城，“大城”在哪？至今在長安城外沒有發現大郭牆垣的遺蹟，在城外北部和西北部很少見到漢代建築遺址，地下多為淤沙層，系渭河氾濫所致，在城外的東面則是密集的墓葬區，限定了城市的範圍。況且六國都城也不象長安那樣在小城內安置工商業區和平民區。那種用東方六國的“兩城制”或隋唐以後都城的“內外城制”把長安城解釋為內城、或外郭的觀點都是說不通的。其次，長安城繼承了秦國都以宮殿區為主、又包含手工業區和平民居住區的特點。雍城的宮殿基本上在全城範圍內都有分佈，貴族和國人雜廁其間，雖然沒有發現手工業作坊區，但在北部發現一方形院落，有學者認為屬於“市”；咸陽的宮殿群落範圍更大，從咸陽北阪到渭南皆是，並透過甬道、複道和橋樑連線成一個整體，手工業區侷限在長陵車站和黃家溝一帶。長安城也僅在橫門以內、桂宮和北宮以北安排市場，在東北隅安排平民區，二者相加面積不過７平方公里。相比之下，六國小城約佔大城面積的比例是燕下都１／５、鄭韓故城１／１。４、齊臨淄１／７、紀南城１／５、趙邯鄲１／４、安邑１／１３。宮殿區在秦漢都城中的面積遠遠超過了東方六國，是專制主義制度得以建立的一種表現。不僅如此，東漢洛陽城和北魏洛陽城也是“非城郭制”道路的延伸。魏晉以後由於經濟基礎的變更和新的等級制度的出現，都城佈局越來越強調南北軸線對稱的味道，北魏在平城就開始修築外城，到了隋唐時期終形成宮城在北部居中、左右及南部為裡坊寺院，並圍以“羅城”的新格局。從發生到終結，“非城郭制”的城市形態延續了一千多年。