自1842年8月29日，中英《南京條約》簽訂以後，中國便開啟了屈辱的百年“簽約”史。從1842年至1919年間，中國一共與其他國家簽定了709個不平等條約，其中英國163個，日本153個，沙俄104個，法國73個，德國47個，美國41個，比利時26個，葡萄牙13個，義大利7個，荷蘭5個，奧匈帝國5個，西班牙4個，其他國家68個。

好在新中國成立以後，中國政府就已經不再承認一切不平定條約了（除了港澳地區尚未收回，臺灣是“內政”問題）。不過，大多數人所不曾瞭解的是，修約和廢約運動，其實早在民國就已經開始了，北洋政府在廢除不平等條約上也做了自己的努力，儘管存在著許多侷限性和不足，但依然值得肯定。

北洋政府第一次抓住修改條約的契機，是在第一次世界大戰結束後，中國作為一戰的戰勝國，政府和國民的自信心都得到了很大程度的提升。

威爾遜總統在國際舞臺上的一番演講也讓“單純”的中國青年認為：由這些西方國家主導建立起的“新秩序”必將是自由和平等的，中國的主權和領土完整也將會得到保障。因此，當時的國民普遍對“巴黎和會”抱有蜜汁信心，嚮往著中國也能從此位在世界舞臺佔有一席之地。

相對於民眾的心理而言，政府的頭腦還是要相對清醒一些。北京政府非常清楚自身實力不濟，必須依靠強者的支援，才有可能實現修約乃至廢約的目標。

北洋政府

北京政府首先將目光投向了美國。雖然美國此前並未曾作過在和會里保護中國利益的任何積極諾言，“但中國相信美國會保護她的利益”，把爭取美國的支援作為關注的重點。早在醞釀參戰時，外交官顧維鈞就認為，“美國此次入戰，於聯盟國方面聲勢頗大，戰後於國際上勢力必更見擴充……我助彼作戰，將來國交上獲益實屬不淺”。

他尤其認為，“中國政府不能對英、法抱太大希望，真正可以指望的只有美國”。為摸清美國的態度，外交部還讓顧維鈞試探了一番。在赴巴黎之前，顧維鈞向威爾遜總統遞交了一份備忘錄，提出：中國和其它國家的關係應建立在平等原則基礎上；中國的主權與獨立應受到簽約國之尊重；辛丑條約即使不完全廢除，也應予以修正。

並強調“撤走北京外國使館衛隊和北京一山海關沿線外國駐軍”，“進口稅率應立即提高到12.5%”。威爾遜接見顧維鈞時，也表示了“美國的同情態度”。這對中國無疑是一個鼓舞。

顧維鈞到巴黎後，即“埋頭於準備工作”，為中國代表團草擬了一項計劃。後來中國代表團在巴黎和會上提出的要求，基本上就是這些內容。

顧維鈞

1919年 1 月18 日，巴黎和會在凡爾賽宮正式開幕。會上，中國代表提出了全面修改不平等條約，以及山東和“二十一條”等問題，此外在會外還與各國政府接洽，“協商各國公共之件附列辛丑賠款”之事。

關於修約問題，中國代表提出了以下“希望條件”，內容主要包括：撤消外國軍隊、巡警；裁撤外國郵局及有線無線電報機關；撤消領事裁判權；歸還租借地；歸還租界；關稅自由權等等。 這些要求完全是正當的，理由亦是充足的。遺憾的是，各國列強無意放棄不平等條約，巴黎和會的結局是註定的，中國代表提出的“希望條件”直接被拒絕討論。

中國作為戰勝國所享受的利益，僅僅是取消德、奧兩國在華條約特權，而北京政府提出的其他修約要求均遭到列強拒絕。

巴黎和會

這是中國第一次在國際舞臺上正式提出修改不平等條約的要求，其意義是重大的。這一舉動開創了修約外交的新局面——“我國大規模之廢約運動，始於巴黎和會。”而且在巴黎和會上，民眾的意見也顯示了它的力量和作用，使政府交涉與國民外交得到了初步的結合。

在是否簽字的問題上，巴黎和會的中國代表在民眾的激勵下，表現出了前所未有的勇氣，拒絕了簽字。中國代表還由此反思了中國外交的弊病：“弱國交涉，始爭終讓，幾成慣例。此次若再隱忍簽字，我國前途將更無外交之可言。”

也是從這一時期開始，北京政府決定將解決不平等條約問題作為重要的外交方針，明令宣佈此後不再訂立不平等條約。

1919年4月27 日，北京政府頒佈《大總統令》，宣佈：“此後所有無約各國與中國彼此訂約者，當然以平等為原則，其脫離祖國另建新邦者，亦當然不能繼承其祖國昔時條約上各種權利。”

1919年夏，內閣決定，從今以後與無約國簽訂的任何條約，都必須建立在完全平等的基礎上，也不會再批准舊稅率和領事裁判權。1920年12 月16日美國同暹羅在華盛頓簽訂了一項廢除領事裁判權的條約，北京政府因此受到了鼓舞。

1921年5 月，北京外交部訓令駐美、英、法諸公使，同這幾國政府接洽，正式商開逐漸廢除領事裁判權的直接談判。隨後召開的華盛頓會議，則又為中國提供了一個機遇。

華盛頓會議

顧維鈞認為：太平洋會議“與我國前途關係較之巴黎和會尤屬重要。”修改不平等條約仍是北京政府的基本目標。

會議開幕前，顧維鈞向英國外相表達了對會議的美好願景，隨後致電外交部，稱：“今邀我加入，徵我同意，探我願望，將來會議結果或能商得範圍較廣之協議，而英日續盟問題隨以打消。其它條約上之束縛亦稍可減除，予我圖強之機會亦未可知。

與巴黎和會一樣，北京政府在華盛頓會議上能依仗的只有美國，而且當時的國際環境看似確實是對中國有利：1920年的美國大選共和黨勝出，候選人沃倫·哈定曾在自己的政治宣言中表達了會“公平公正”的處理中國問題；英國則在外交上希望緊跟美國的腳步；日本就更不用說了，華盛頓會議制裁的就是它，日本在“中國和太平洋”地區的勢頭必然要被受到限制。這樣看來，中國代表對華盛頓會議抱有信心也是能夠理解的。

1921年11月12日，華盛頓會議正式開幕。中國代表團首席代表施肇基於11月16日提出了“十條原則”：第一條要求“各國約定尊重並恪守中華民國領土完全及政治上、行政上獨立之原則”，中國自願宣告，“不以本國領土或沿海地方之無論何處割讓或租借與無論何國。” 第四、五、六、七條涉及中外現有不平等條約問題，提出“中國政治上、法權上、行政上之自由行動之各種限制，應嚴重取消，或按照情形從速廢止之”等要求。

“十條原則”雖然表達了北京政府廢除不平等條約的“美好願望”，但是，為了取得美國的支援，十大原則中的第二條表示“自願承認”開放門戶主義，“並實行於中華民國各地方，無有例外。”這顯然是有意透過迎合美國的對華政策，建立各國在華均勢，來遏制日本的擴張，並換取列強放棄不平等條約，尤其是取消“勢力範圍”。

這就顯得過於“低聲下氣”、有失國家尊嚴了。所謂門戶開放，本就是列強對付中國的一種手段，現在我們自己卻將它撿起來當做護身符，這就表明北京政府仍不能擺脫依附列強的舊路。近代著名教育家羅家倫更認為這一條“絕對是中國的恥辱，我們簡直自己以古巴自居。”

從外交策略上講，即使要作出這一讓步，也不應該由己方先表達，而可以作為一個交換條件由對方提出。從內容上看，該原則對中國也有著種種不利的地方。因此當時中國代表團內部就有人提出異議，如國府委員黃膺白就認為“門戶開放主義實行中華民國各地方，範圍太廣”，“割讓亦國家之自由權也。宣言不割讓，是自限制其自由權也”。

施肇基

華盛頓會議最終達成了由美國代表羅脫起草的《九國公約》。中國代表提出的“十條原則”被一刪再刪，一改再改，壓縮成了四條，寫進了《九國公約》中。儘管相比於巴黎和會，華盛頓會議顯然更進了一步，至少列強確實坐下來討論了“中國問題”。但兩者的結局卻是相同的。作為中國代表團努力的結果，華盛頓會議通過了一系列決議案，加上中日在會議外簽訂的《解決山東懸案條約》等等，共12項。

就實際而言，這些決議案並沒有解決多少具體問題。中國在華盛頓會議所取得的成果，僅僅是透過與日本在會外談判訂立《解決山東懸案條約》，使山東問題得以根本解決。此外，在條約外特權方面，基本上解決了客郵問題（客郵，指列強在中國境內開辦的郵政局，其經營和管理直接受命於母國郵政機構）。

巴黎和會與華盛頓會議相似的結局，大大挫敗了北京政府“修約”的熱情與信心。但隨著國內民族主義情緒的日益高漲和與列強之間的矛盾加劇，修約乃至廢約勢必是要進行到底的。而中國的“廢約運動”也將在不久的未來，再次掀起高潮。

參考文獻：

《我對於中國在華盛頓會議之觀察》羅家倫

《中華民國外交史料彙編》卷三

《中國外交關係略史》懷德（英）

《北京政府的修約與廢約》李育民

《廢約運動與民國政治》李斌