聯邦政府的變遷

兩大黨派的爭鬥與趨同化

內戰使民主黨元氣大傷，在整個60年代和70年代，總統全部出自共和黨。而共和黨絕對的權力導致了絕對的腐敗，終於民主黨在共和黨的混亂之際，於1884年大選中勝出，由格羅弗.克利夫蘭出任總統。然而此時的民主黨已經不是傑斐遜所建立的基於普通民眾的民主黨，克里夫蘭本人是土生土長的紐約人，曾多年為大公司人辯護律師。他上臺之後，馬上收到鐵路巨頭傑伊.古爾德的賀電：“我感到在你的掌握之下，這個國家的巨大的商業利益將會是安然無恙的。”克里夫蘭政府的財政部長是紐約的銀行家丹尼爾.曼寧，海軍部長威廉.惠特是美孚集團的重要成員。不難想象，他的政府在保護大企業利益方面和共和黨前任們相比都是有過之而不及的。

接著克利夫蘭又在1886年提出了關於降低關稅的特別諮文，在國會引起激烈爭論。撫卹金和關稅問題糾纏在一起，使一度消沉的南北斗爭情緒再度上升。為了平息輿論，克里夫蘭對“州際商務條例”這個保護鐵路資本家的法案未加否決，對文官制度改革也表現出一定的寬容，以換取共和黨自由派的諒解。然而在幣制問題上，他堅持前幾屆共和黨政府的硬幣政策，堅定的捍衛華爾街的利益。

在1888年大選中，共和黨抓住克利夫蘭的在關稅問題上的困境，在政綱中提出“毫不妥協的贊同美國保護關稅制度”，贏得了大企業數百萬美元的捐助。當選總統本傑明.哈里森是威廉.哈里森總統的孫子，他本人是內戰中聯邦將軍，又兼任印第安納鐵路公司律師，集門閥，共和黨元老和大企業代表於一身。

在托拉斯，貨幣和關稅的三個問題上，哈里森政府作出了選擇性的方案。在幣制問題上，共和黨為籠絡西部新加入聯邦的6個州，因為那裡盛產白銀，便在國會中通過了謝爾曼購銀法。這同時也有利於保持西部農場主和北部中小企業主的支援，因為他們債務很重，需要寬鬆的貨幣。然後借用共和黨銀幣派的力量來保證麥金萊關稅法的透過——這是大企業關注的核心。最後用一項含糊不清，不具備執行條件的反托拉斯法來搪塞改革派，平息輿論，對托拉斯卻沒有實質性的利益損傷。

哈里森在這三個問題上的做法被稱為1890三項妥協，這表明兩大黨派的政策已基本趨同，而共和黨對南部黑人的選舉權問題則採取了漠視的態度。參議員亨利.洛奇在1890年提出監督南部選舉程式，防止訛騙黑人選票的法案卻被國會擱置了，這表明共和黨公開縱容南部民主黨實行剝奪黑人權利的種族壓迫政策，因為誰都明白，決策者覺得貨幣問題比選舉議案更重要。

第三黨的出現

政治基礎的趨同化，決定了兩大黨派的政治理念已經沒有明顯的區別，所有的爭鬥都是為了利益。而一些政治家看到了中下階層的需求，在此基礎上產生了第三黨。從70年代起，代表不同利益團體的小黨派相當活躍，比如格蘭其運動，綠幣黨，禁酒黨，反壟斷黨，聯合勞工黨和農民聯盟，最終這些小黨派都彙集成人民黨運動，產生了一定的影響。

在1892年的選舉中，人民黨獲得了103萬張普選票，22張選舉人票，10個國會議員席位，控制了24個州的立法機構。這分散了共和黨選票，最終導致民主黨克里夫蘭再次勝出，造成了極大影響，有人感嘆“在西部已經不存在一個可靠的共和黨州了。”人民黨在選舉中的表現引起了兩大黨派的恐慌，也促進了90年代的政黨改組。當然人民黨內部存在派系，地域，階層以及種族成見，還是不能和樹大根深的兩大黨派抗衡，在1892年大選一展風采之後漸趨衰敗。

政治分贓的繼續

1884年大選勝利對於民主黨是苦等24年的來的機會，他們當然不會放過。當時聯邦政府僱員的90%約11萬人為共和黨人，民主黨全國委員會要求將他們全部解職，換上自己人。但克利夫蘭懾於由彭德爾法案啟動的文官改革運動，不敢貿然行動，只是撤換了4萬名官員以賞賜部分的效忠分子。

在政策調整方面，克里夫蘭試圖用關稅和撫卹金這兩個地域性的舊爭端，來掩蓋當時輿論最集中的貨幣制度爭端。撫卹金是共和黨穩定其政權的主要手段之一，其數量連年增加，1876年這個支出佔聯邦財政收入的10%，到1886年已達25%。共和黨以此籠絡40萬聯邦復員軍人及其家屬100餘萬人。克利夫蘭則對撫卹金提案多次實施否決權，用以報復共和黨人。

1888年上臺的本傑明.哈里森，首先在官職分贓和撫卹金這兩個問題上報復了民主黨人。他撤除了3萬名民主黨人官職，又在1890年透過家屬撫卹法，把撫卹金總額提高到1.6億美元。

1896年麥金萊上任後也馬上恩賜在其上臺過程中提供過幫助的人，他先任命約翰.謝爾曼為國務卿，但麥金萊的首選不是謝爾曼，而是阿里森。而之所以任命謝爾曼，是為了在參議院製造空缺，並讓拒絕入閣的貴人馬克.漢納填補空缺。麥金萊不能任命謝爾曼為較為低階的官員，因為謝爾曼在海斯時期已經擔任過財政部長，只有最高階的內閣職位，才可誘使他離開參議院。但這時候謝爾曼已經老邁不堪，而為了平息輿論，麥金萊派出親戚威廉.麥金萊.奧斯本去和已有73歲高齡的謝爾曼進餐，奧斯本回來報告說謝爾曼並沒有衰老。

但謝爾曼就任後馬上就暴露了問題，因為精力不濟，他的事務經常交由第一助理威廉.R.戴和第二助理阿爾維.A.埃迪。戴是一名律師，來自俄亥俄州，是麥金萊的人馬，對外交事務一無所知，在會面上經常沉默不言，而埃迪則是聽力有問題的病人。一個外交官諷刺地說：“部門首長什麼都不知道，第一助理什麼都不說，而第二助理則什麼都聽不到。” 但漢納則如願被任命為參議員。

麥金萊還想任命漢納在芝加哥的副手查爾斯.達韋斯為財政部長，但因為年齡太小，被人排除在外。最終他給了達韋斯貨幣主計長的職位，而財政部長這個職位，則由達韋斯極力推薦的芝加哥第一國民銀行行長、黃金民主黨人利曼.J.蓋奇出任。

聯邦機構的權力爭鬥

從立國開始，美國的權力中心一直在國會，但隨著民選基礎的加大，總統一直在努力擺脫“看門人” 的角色。總統和國會鬥爭首先發生在官職任命方面，1867年國會用官職任期法擊敗了接替林肯的約翰遜總統，此後國會堅持要求和總統分享官職任命權。後來海斯總統在任時曾未同國會磋商就獨立組閣，接著又控制了對紐約海關官員的任命，為內戰後首開的先例。民主黨克里夫蘭總統利用文官改革的形勢，在1887年迫使國會撤銷了官職任期法，為恢復總統完整的權力邁出了關鍵性的一步。

國會還竭力插手內閣事務，在70年代初，部分國會議員就主張總統應儘量少過問內閣事務，部長們應該直接對國會各對應的委員會負責，並要求各部長每月向國會報告工作。國會還利用其接受上訴，進行調查的特權，干預內閣事務。1880至1886年國會接受上訴案件3000多次，這又引起了司法部門的不滿。於是國會又成立了參眾兩院聯合委員會，以考核各部工作，成為總統對各部的許可權中的一道障礙。這種情況一直持續到1905年西奧多.羅斯福這位強勢總統開始對內閣各部加強控制，這個委員會才算壽終正寢。

總統和國會權力爭鬥的另一個焦點是財政支配權，例如海斯為了增加聯邦在南部駐軍的撥款，克里夫蘭為了減少撫卹金的支出，都曾與國會發生爭執。但總的來看，在20世紀以前，總統基本上沒有對財政撥款的數量和使用方向的決定權。這種情況一直持續到1921年，行政部門設立了聯邦預算局，才使內閣在財政方面有了一定的許可權。

總統為首的內閣權力的上升，除了通訊技術的發展，選民基礎的擴大外，還有經濟集中的因素。全國市場的形成要求聯邦迅速有效的處理全國性爭端，而國會在長期為地方勢力和黨魁盤踞，對於具體問題很難拿出行之有效的措施。同時總統所處的位置有利於聯邦政府，兩大黨派與壟斷資本的結合。比如克里夫蘭與金融界，哈里森與鐵路集團，麥金萊與中西部製造業集團的關係，都非國會的黨魁勢力所能比擬。因此在歷次經濟危機和大罷工面前，總統都能夠，而且願意迅速採取措施保護資本集團。

在於總統代表的行政權力爭鬥的過程中，國會也在發生著一些變化。其變化的第一動力是院外集團的影響，所謂“院外”，是指沒能進入國會，但有一定影響力的團體。19世紀末院外集團主要有五種型別：一是由黨魁直接操縱的政黨機器；二是一些企業集團，如鐵路集團，糖業集團，製造業協會，農場主聯盟等等；三是內戰後遺留的地域性集團，如共和黨大軍；四是與重大社會爭端有關的團體，如文官改革聯盟，複本位聯盟，關稅改革聯盟等；五是一些媒體勢力——黑幕揭發者，類似於中國的公知。這些團體有可能在一件具體的事情上產生巨大的影響力，比如有的集團在短時間內向政府發出幾十萬封郵件，促使國會採取一些對他有利的措施，同時他們往往被財團所利用，又被稱為無形國會，或者第三院。

在立法方面，隨著新技術的出現，以政治，經濟見長議員難以準確把握技術問題，立法的主要環節越來越多的在各專業委員會中進行，而國會的辯論和表決則成為一種流程和形式。專業委員會的增多使議員變得職業化，其更換頻率從70年代的58%降至90年代的24%。一些服務年限長，資歷老的專業委員掌握著實際的立法權，這使國會相對保守，也失去了“民選”的意義，在立法方面往往更傾向於壟斷資本。

早在重建時期，國會為了制約總統，並阻止民主黨人進入最高法院，於1869年再度肯定了最高法院的9名法官終身制——重建時期民主黨沒有勢力進入，終身制使其後面也很難有更換的機會。終身制加上司法獨立使大法官們得以守舊又沒有後顧之憂，在判決上更加傾向於壟斷資本，比如反托拉斯法被他們解釋為作用全然不同的雙刃劍；迫害黑人的三K黨問題是聯邦無法干預個州的內部事務；工人罷工的領袖被判為“壟斷貿易”的 “罪犯”。

總之，隨著經濟走向壟斷以及行政，立法，司法三個權力機構的內部爭鬥，他們都需要壟斷資本的支援，這就不難理解在對付勞工的問題上他們會持有完全一致的立場。