秦漢時代君、臣、民三層一元的政治結構之所以形成，是以對千千萬萬的 百姓進行控制與支配為基礎的。以地方行政制度為基礎而建立編戶齊民社會，不僅使郡縣制取代了封建制，實則也是傳統中國政治社會結構形成之標誌。

　 　郡、縣之稱源於先秦。一般來說，郡縣制萌芽於春秋，演進於戰國，秦漢臻於大備。秦漢時，實行郡縣兩級制。縣因情況不同而有不同稱謂：一般情況多稱縣，設 置於少數民族地區的稱道，列侯封地稱為國，皇后、太子、公主的封地稱邑。秦滅六國後，朝廷曾就立郡縣問題展開激辯，辯論的結果是廢分封、推廣郡縣制。始皇 二十三年（前221），分天下為36郡，此後陸續有所增置。秦郡是學界爭議已久的問題，數量多少一直存有不同意見。新見湖南湘西里耶秦簡中，有洞庭郡、蒼 梧郡的記載，但文獻中罕見或不載這兩郡，故秦郡設定仍是待解答問題。參見湖南省文物考古研究所等：《湘西里耶秦代簡牘選釋》，《中國歷史文物》2003年 第1期。郡下轄縣，秦縣有一千左右，每郡平均約轄二十餘縣。西漢初實行郡國並行制，諸侯王國地廣民眾，大者擁有五六郡，僅次於朝廷，遠非列郡所能比，故有 尾大不掉之局面出現；平定“七國之亂”後，中央集權加強，諸侯王國封地或削或分，大國也不過十餘縣，且王國不再統郡，其疆域常小於漢郡。據《漢書·地理 志》記載，除三輔外，西漢末全國有80郡，王國有20個。此時的郡國並行制，與漢初不可同日而語。漢郡增多，原因有二：一則，秦郡太大，分秦郡而置新郡； 二則，武帝開疆拓土，郡的數量隨之有不少增加。郡國守相的治所雖有變更，通常情況下，即《漢書·地理志》所列郡、國之首縣。西漢末，縣級行政單位約有1500多個。東漢時，郡、國數大體承襲西漢，沒有大變動。光武帝之初，精兵簡政，裁省縣邑侯國400多個，至順帝時縣級行政單位近1200個，較之西漢 末約減少四分之一。> >

　　郡府行政組織，可分三個層次：長官一級，即郡守、王國相；佐官一級，主要有丞、長史、都尉；屬吏一級，是郡守、王 國相自闢的百石以下掾史諸吏。郡國行政官署稱為府。郡守、王國相掌治郡國，綜攬郡國之民事、刑事、財政、軍事，對郡境吏民有向中央察舉特權，緣邊諸郡尤以 抗拒寇賊為要務。一年中重要行政舉措因季節而不同：春日巡行轄縣，勸課農桑，賑濟災民；秋冬考課屬縣政績，上計於中央。宣帝曾說太守是治理吏民之根本， “庶民所以安其田裡而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎！”（《漢書·循吏傳》）> >

　　在郡縣兩級行政體制中，郡 國實際是地方行政重心，中央政府直轄一百多個郡國。郡國佐官秩二百石以上，由中央任命，有丞（邊郡郡丞稱長史）、尉。郡丞輔佐郡守處理政事，郡尉（王國稱 中尉）佐郡守處理軍政事務。郡都尉有單獨治所，都尉府也有一定規模。西漢末東海郡的都尉府有都尉一人，下有都尉丞、卒史、屬、書佐、用（算）佐等組成人 員。連雲港市博物館等：《尹灣漢墓簡牘》，中華書局，1997年版，第79頁。按：本講中凡涉及尹灣漢簡者，如不特別出注，均出自此書。郡國守相的屬吏有 功曹、五官掾、督郵、主簿，以及分曹辦事的諸曹掾史，如戶曹、祠祀掾史（負責民戶及禮俗之事），田曹、勸農掾史（負責勸課農桑），金曹、市掾、衡官（負責 貨幣鹽鐵等事）。郡府“諸曹略如公府曹”（《後漢書·百官志》），政務上可以與中央公府諸曹對口。督郵一職較特殊，在督送郵書、奉宣教令的基礎上，對屬縣 長吏及親貴豪族也進行監察，還附帶有奉詔捕系、追案盜賊等職掌。

　　都尉之職需加留意。一是邊郡都尉的設定問題。秦及漢初，邊郡都尉並主 蠻夷之事，或屬郡守，或不屬；其後邊郡皆置郡守，都尉專主漢卒；另置屬國都尉，專主蠻夷，兵強職重，與郡相類。還有因事而設的特種都尉，如農都尉、騎都 尉、關都尉等；尤其是農都尉，數量眾多，負責邊境地區的屯田生產。二是光武帝裁撤郡國都尉。郡都尉級別低於郡守，或與太守相抗衡甚至爭權，於行政不便；加 之都尉每年冬負責操練士卒的都試之役，翟義曾經借都試之時舉兵反抗，劉秀甚至也欲借都試起兵，都尉實為統一之潛在威脅。> >

　　建武六年 （30），光武帝裁都尉官，省都試之役，雖說有與民休息之意，也有寓統一於行政，斷絕因都試舉兵之念。此外，對郡國特種官署也需留意。郡國特種官署，是兩 漢時代，尤其是西漢時，分佈於郡國且各有一定職能及組織機構（機構組織情況近於縣廷設定）的特種官署，因為這些特種官的級別與縣令長等齊，屬郡國者視屬縣 道為多。這些特種官署，大體分為四類：第一，農林、水利、漁業類，如農官、倉官、木官等；第二，畜牧類，如家馬官、牧師苑官等；第三，工礦、商業類，如工 官、服官、鹽官、鐵官等；第四，軍事類，如樓船官、發弩官等。這些郡國特種官職能不盡同，如服官為天子及高官制作衣物，鹽、鐵官專主鹽、鐵生產及銷售；武 帝時這些郡國特種官多為中央派出機構，此後情況有所改變，有的隸屬郡國（東海郡的鹽、鐵官即如此），東漢時皆隸於郡國。> >

　　縣廷行政組織 略同於郡制，也可劃分為三個層次：縣令長、侯國相是長官，丞、尉為佐官，令長、相自闢之百石以下掾史諸吏等為屬吏。縣的行政官署稱為廷。縣戶口過萬者為大 縣、設縣令，不足萬戶者設縣長。縣令長、侯國相掌治一縣或一侯國之民，勸善罰惡，理訟平賊，秋冬上計於所屬郡國，還可貢士於所屬郡國。縣令長、侯國相的佐 官丞、尉，亦如郡國守相的佐官丞、尉。一般來說，縣丞一人，尉或一人，或分左尉、右尉各一人。縣丞協助縣令長治一縣政事，縣尉或中尉主盜賊，維護本縣治 安。縣令屬吏等級有掾、史、佐史、書佐等之別，所分諸曹大體上也同於郡國之分曹。與郡制不同的是，縣廷中不設督郵，縣廷掾兼督察屬鄉之責。

　　縣下有鄉，鄉設三老掌教化、嗇夫掌賦稅訴訟、遊徼掌治安；鄉下分裡，裡典或里正掌裡中事務，以鄉中強有力者擔任此職。西漢末東海郡下轄170鄉，2　534裡，約合15裡為一鄉。

　 　亭、郵是不同於鄉、裡性質的行政系統。亭是傳遞文書和接待過往使者的機構，亭設有亭長，屬官有亭吏；郵是傳遞文書、供應食宿及車馬的機構，性質與亭類 似。東海郡有688亭，亭卒2　972人，每亭約有亭卒4人；34郵，郵人（傳遞文書之人）408名，每郵約有郵人12名。亭的數量較郵為多，郵的規模比 亭要大。> >

　　兩漢之世，縣、鄉三老（縣、鄉三老各一人，郡有時也有三老）也稱鄉官，其性質與一般縣、鄉屬吏不同。其既可與令、丞、尉等縣 的主要長官、佐官“以事相教”（《漢書·高帝紀》），也可代表地方吏民領銜向中央有所陳請。三老之下有孝、弟、力田等鄉官，地位低於三老。置孝、弟是為了 淳樸風俗、講孝道，置力田是以重農為中心而鼓勵生產。所以，不僅民間百姓頗重鄉官系統，如赤眉軍領袖樊崇就自稱三老；朝廷對之也十分重視，給予優待，讓他 們“為民師”（《漢書·武帝紀》），教化百姓，還免除他們的徭役、賜爵賜帛。東海郡有縣三老38人，恰每縣三老各一人；鄉三老170人，與鄉的數量相匹 配；孝、弟、力田各120人。> >

　　秦漢延續、完善戰國時代以來所形成的郡縣制有著特殊的意義：從政治形態來看，郡、縣是中央集權下的地方 政府，以貫徹、實施國君意志為主要職能，在政治上沒有獨立性；從轄土構成來看，郡、縣的管轄範圍，特別是縣的轄區，不再侷限於城邑及其四周地區，不再以城 市為中心，而以農村為主，城邑不過是衙署所在地而已；從政區劃分來看，地緣關係確實有很大發展，並以地緣因素掌握人力資源，但基層社會的秩序仍多仰賴血緣 關係來維持。> >

　　這三重變化揭示出了郡縣制的意義：國君透過對郡縣的統治，不僅空前強化對地方的實際控制，也透過地方行政而使權力支配於 編戶齊民。從某種情況而言，戶籍制度是支撐帝制中國的基礎，也是權力支配百姓的直接依據。池田溫說道：“透過郡縣鄉里掌握其戶口，這是帝國存立的絕對必要 的基礎，所以造籍制度是國家體制最緊要的一環；同時，對於被統治的人民說來，戶籍登入不外是他們慘遭租稅和徭役種種壓榨的第一步。”池田溫著、龔澤銑譯： 《中國古代籍帳研究》，中華書局，2007年版，《序》第1頁。政府賴以生存的賦稅徭役徵發就以戶籍為依託有了根本保障，統治者掌握人民的方式也從宗族血 緣轉為居地著籍，戶籍制度與郡縣行政及帝制國家形成之關係由此可見一斑。> >

　　秦漢時代的地方行政制度，除關注郡縣、鄉里外，監察性質的州 也需留意。朝廷為加強對地方行政的日常監察，除不定期派遣官員巡視，主要舉措就是置州部、任命刺史。秦以御史（即監御史）監臨郡縣。時，丞相史分刺 各地，督察監郡御史，但時置時省。元封五年（前106），武帝在全國設13個監察區（州部），即冀、青、兗、徐、揚、荊、豫、益、涼、幽、並、交趾、朔 方，每州部設刺史一人；徵和四年（前89），武帝又置司隸校尉，最初是“捕巫蠱，督大奸猾”，後罷黜兵權，督察三輔（京兆、馮翊、扶風）、三河（河東、河 內、河南）和弘農郡，職權與刺史同。> >

　　刺史的職責是六條問事，其一是針對強宗豪右等地方勢力，其五是針對郡國守相，監督其是否有不奉詔 書、不恤疑獄、選舉不公、子弟以權謀私、收受賄賂等不良行為。刺史秩六百石，秩位不高，但出巡時代表朝廷監察郡國守相，及諸王國宗室，所以很有權威。刺史 監察時可不避權貴，辦事果斷，提高效率；因秩卑官小、易於駕馭，朝廷不必擔心其職權膨脹。刺史制度以其小大相互制約、內外相互協調之優越性，對加強中央集 權、提高行政效率、改良吏治等均有益。> >

　　西漢後期，情況漸有變化：原本是監察郡國官的刺史，監察物件擴大至縣令長，逐漸干預郡縣行政； 原本巡查郡國、居無定所的刺史，也有了固定治所和屬下，還增加了歲舉秀才之選舉權。州的地方行政彩色漸濃，刺史更名為州牧，秩位同於郡國守相。光武帝時， 恢復刺史制度，將州牧改為刺史，降秩為六百石。東漢之世，刺史的地方行政色彩愈發明顯；特別是東漢中後期，在鎮壓各地起事者的過程中，刺史獲得了軍事統制 權，向更高一級的地方行政長官演變勢所難免。中平五年（188），靈帝將重要州的長官刺史重新改為州牧，增其秩為二千石；以宗室或九卿任之，則為中二千 石，州牧權擴充套件至軍、政、民、刑、選舉等各方面，“州任之重，自此而始”（《後漢書·劉焉傳》），這成為漢末群雄割據局面出現的原因之一。秦漢地方行政制 度至此發生大變，從郡縣兩級向州郡縣三級制轉化。> >

　　秦漢地方行政制度中，地方官吏的籍貫限制，也需注意。嚴耕望依據正史、碑刻等資料， 統計出二千餘任地方官吏的籍貫，並據此得出以下著名論斷：一則，中央任命的各級監官長吏不用本籍人，即刺史不用本州人，郡國守相等不用本郡人，縣令長丞尉 不用本縣人且不用本郡人。惟西漢的司隸校尉、京兆尹、長安縣令丞尉不在此限。二則，後漢中葉以後，又有“兩州人士不得對相監臨”及“三互法”所謂“兩州人 士不得對相監臨”，是說若甲州人有任職乙州刺史者，則乙州人不能任甲州刺史，以免相互比周之弊。“三互法”是“兩州人士不得對相監臨”的引申：假如甲州人 士監臨乙州，同時乙州人士又監臨丙州，則丙州人士不但不能監臨乙州，而且還不能監臨甲州；假若有人為甲州刺史而於乙州之女婚，則甲州人士就不能任刺史於乙 州。“對相監臨”及“三互法”都是為了防止轉相庇護之弊。郡縣任官蓋亦如此。。三則，監官長吏自闢的屬吏，必用本郡人，惟京畿郡縣可例外。四則，郡督郵分 部督察屬縣，用本郡人，但不用所督諸縣之人；州之部從事，用本州人，但不用所部之郡人。一言以蔽之：長官監察官必避本籍，屬吏必用本籍，他則由此推申，惟 京畿不在此限。這種籍貫限制，西漢初約已如此，至武帝中葉開始嚴格執行而無例外，惟特殊時期（如光武之初、黃巾起義後）略有特例。以尹灣漢簡所見官吏籍貫 驗之，嚴耕望之論斷實無可挑剔。籍貫限制制度的長處，正如嚴氏所言，“地方長官不得任用私人，亦無地方豪族恃勢脅掣之弊，而得藉其俊，諳悉物情，因俗敷 治，是以中央集權之形式宏地方自治之實效”嚴耕望：《中國地方行政制度史·秦漢地方行政制度》，上海古籍出版社，2007年版，《序》第5頁。。東漢以 降，因籍貫限制而導致選舉制度發生大變化，地方權力漸為士族大姓控制、壟斷。