1903年前後，國內外掀起了一場聲勢漸壯的立憲改革運動。在這一社會輿論的敦促下，加之日益高漲的革命風潮和民間武裝活動的影響，清政府被迫於1905年7月派遣五大臣出洋考察。1906年9月1日，清政府正式宣佈預備立憲。隨後，即開始籌備備項立憲事宜，具體包括改革官制、釐定法律章程、設立諮議局和資政院等。同一時期，立憲派逐漸由分散走向聯合，在國內外組建了一大批立憲團體，控制各省諮議局和資政院，並在1910年間掀起了三次較大規模的國會請願活動。與此同時，由於光緒帝、慈禧太后的相繼去世，及載灃集權政策和皇族內閣的公佈，加之庚戌年間的嚴重荒災，導致政治局勢動盪不安，災民抗捐抗稅、搶劫米糧等騷亂事件遍及南北各地，黃花崗起義震動全國，鄂、湘、川、粵四省保路風潮持續高漲。這極大地震撼了清王朝的統治基礎，國內形勢已是風雨飄搖，晚清真正的危機已經到來。

派往歐美考察憲政的大臣及隨員

一、五大臣出洋

20世紀初，新政改革雖在學堂教育、法制建設等方面取得了一定成效，但由於缺乏整體目標和實施規劃，且政治制度改革滯後，財政困難，因而在實踐過程中步履維艱，種種弊端無從消除。於是，要求從根本上改革政治制度、實行君主立憲的呼聲日益強烈。自1901年起，梁啟超、康有為先後在《清議報》《新民叢報》上發表《立憲法議》《官制原理篇》等文章，繼續鼓吹君主立憲論。與此相應，國內張謇、鄭孝胥、湯壽潛、湯化龍等立憲人士對這一問題也展開討論，積極倡導立憲政體，其中最有影響的代表人物是張謇。張謇(1853-1926)，字季直，號嗇庵，江蘇省南通市人。1894年，考中狀元，曾任翰林院編修。甲午戰爭後，毅然辭官南歸，開始投身於實業和教育，陸續創辦了大生紗廠、通海墾牧公司、大生輪船公司等企業及通州師範學院、通州女子師範、通州紡織學校等教育機構。1901年，撰寫完成《變法平議》，提出了國家憲政和保障地方自治的議會制度。1904年，勸說張之洞、袁世凱等人焚成立憲，並向朝廷進獻自刻的《日本憲法》《日本憲法義解》《日本議會史》等書。他強調君主立憲的必要性和緊迫性，呼籲清政府儘早實行憲政改革。同時，《東方雜誌》《大公報》《時報》等報刊也相繼發表《論中國民氣之可用》《論中國立憲之要義》《論朗廷欲圖存必先定國是》等文章，擴大了立憲活動的社會影響。

1904年至1905年間，日俄戰爭備受社會各界的關注，日本獲勝的結局則極大地刺激了國人的立憲慾望，使更多人堅信戰爭的勝負即“立憲專制之勝負”1，認為救亡圖存唯有效法日本，實行君主立憲。數月間，立憲之議遍於全國。與此同時，清朝內部一些官員也紛紛奏請政府變更政體，改行立憲制度。1904年4月，駐法公使孫寶琦呈遞《上政務處書》，要求清政府仿照英國、德國和日本的政治制度，推行立憲改革，“先行宣佈中外，於以固結民心，保全邦本”。隨後，署兩江總督周馥、湖廣總督張之洞、兩廣總督岑春煊、直隸總督袁世凱等也先後奏請立憲，並建議清政府派遣親貴大臣分赴各國考察憲政。面對聲勢漸壯的立憲運動和風起雲湧的革命風潮，清政府為消弭革命，穩定統治，被迫於1905年6月14日頒佈上諭，選派鎮國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方及隨帶人員，“分赴東西洋各國考求一切政治，以期擇善而從”。25日，又加派商部右丞紹英隨同出洋，考察各國政治。7月中旬，清政府決定派遣載澤、徐世昌、紹英三人赴日本、英國、法國、比利時四國，戴鴻慈、端方二人赴美國、德國、義大利、奧地利四國，分兩路考察憲政。8月26日，五大臣準備出京，在火車站遭到革命黨人吳樾的炸彈襲擊，載澤、紹英受輕傷，行程取消，出洋考察的事務也隨之暫時擱置。

五大臣出洋遭遇襲擊

9月28日，由於徐世昌升任巡警部尚書，紹英創傷未愈，不便遠渡重洋，清政府改派順天府丞李盛鐸、山東布政使尚其亨二人，隨同載澤、戴鴻慈等人出訪各國。隨後，又命政務處五大臣等籌定立憲大綱，設立考察政治館。12月，載澤、戴鴻慈、端方、李盛鐸、尚其亨五大臣再度啟程出京，從上海出發至日本，稍做停留後，即分兩路對美國、英國、法國、德國、俄國、義大利、比利時、奧地利、匈牙利等十餘國進行政治考察。五大臣的出訪活動受到各國政府的熱情接待和歡迎，相繼會見了一些政府官員和專家學者，考察內容涉及政治制度、經濟、文化、教育、軍事、社會公共事業等多個方面。其中“於學務一端，頗為彈心研究”，先後參觀大、中、小學堂六十餘所，對普通教育、高等教育、專門教育、學部規模及執行機制、教育經費等問題進行了較為詳細的考察。在此期間，五大臣就考察情形多次上奏清政府，認為憲政改革切實可行，且有三事首當推行，即“宣示宗旨”，“布地方自治之制”，“定集會、言論、出版之律”，並“期以五年改行立憲政體”。1906年7月至8月間，五大臣結束考察事務，先後回國。

五大臣回國後，派人參照帶回的各類圖書和資料，編輯六十七種書籍，並擇其要點進呈慈禧太后和光緒帝閱覽。隨後，載澤密陳立憲具有“皇位永固”“外患漸輕”“內亂可再”三大作用，主張效法日本，詔定國是，仿行憲政，而對“實行之期，原可寬立年限”。經過御前會議的一番激烈爭論後，清政府於9月1日正式頒佈“仿行憲政”上諭，責令從官制改革入手，釐定法律，廣興教育，清理財政，整頓武備，普設巡警，作為預備立憲的基礎。同時，一面強調立憲原則是“大權統於朝廷，庶政公諸輿論”，一面又以“規制未備，民智未開”為由，推延立憲的具體期限。

二、立憲團體與諮議局

清政府宣示預備立憲後，立憲派和紳商學生大為振奮，“凡通都大邑，僻壤遐陬，商界學界，無不開會慶祝”8。為提高國民的政治素質和參政能力，督促政府儘早立憲及爭取制憲權，立憲派由分散逐漸走向聯合，成為清末一支極為活躍的政治力量。1906年至1911年間，張謇、湯化龍、譚延闓、梁啟超等人在上海、武漢、長沙、廣州、日本東京等地先後籌組了一大批立憲團體，諸如預備立憲公會、憲政籌備會、憲政公會、自治會、國民憲政會、政聞社等。據統計，這一時期國內外成立的各種大小不同的立憲團體達八十五個，其中尤以預備立憲公會、政聞社最為活躍，影響也最大。

資政院成立

預備立憲公會由張謇、鄭孝胥、湯壽潛等人在上海發起創立。

1906年12月16日，江蘇、浙江、福建等省商界、學界二百餘人在上海愚園正式召開成立大會，頒發《預備立憲公會簡章》。與會成員投票選舉出十五名董事，推選鄭孝胥任會長，張謇、湯壽潛任副餘長。該餘以“發情為學、合群進化”為宗旨，每年召開一次年會，點結上一年的工作情況，選舉新任董事和正副會長，並確立新的工作重點。同時，《預備立憲公會簡章》規定國人年齡在二十歲以上、經會員介紹且贊成該會宗旨者，均可人會。1907年至1910年間，餘員已從一百餘人增加至三百七十餘人，分佈範圍遍及國內十餘省及香港、澳門、南洋各埠等。其中以江蘇、浙江、福建等省的實業、文化教育界的知名人士為代表，在組織內部發揮著主導作用。在實踐活動中，預備立憲公會自1908年起相繼創辦《預備立憲公會報》半月刊、《憲志》旬刊（後更名為《憲志日刊》)，編印出版《選舉法要論》《公民必讀》《地方自治綱要》《地方行政制度》等多種憲政書籍，積極宣傳普及憲政知識。同時，又開設法政講習所和國會問題研究所，培養地方自治會議員、諮議局議員、董事等，以此推動地方自治和諮議局的成立。預備立憲公會的“事業多注目於全國，故文字所及，幾遍於各行省”，進而成為國內勢力和影響最大的立憲團體。

政聞社由梁啟超、蔣智由等人在日本東京發起創立。1907年7月，梁啟超為籌組政聞社，首先創辦機關刊物《政論》雜誌，相繼登載了《政聞社宣言書》《政聞社社約》和《政聞社社員簡章》。10月17日，梁啟超、蔣智由、麥孟華、徐佛蘇等人及留日學生三百餘人，在東京神田區錦輝館召開成立大會，推舉馬相伯為總務員，徐佛蘇、麥孟華為常務員。成立之初，政聞社成員在《政論》雜誌上論述中國在內政外交上的時代危機、世界立憲潮流及政聞社創立的緣由，並列舉出四條政治綱領，即實行國會制度，建設責任政府；釐定法律，鞏固司法權的獨立；確立地方自治，劃定中央地方許可權；慎重外交，保持對等權利。為避免政府幹涉和吸納社員，政聞社強調採取合法、和平的手段，再三宣告“其對於皇室，絕無干犯尊嚴之心；其對於國家，絕無擾紊治安之舉”12。具體措施上，政聞社注重編輯出版雜誌、報紙和書籍，以擴大立憲的輿論宣傳，同時派遣社員在國內外四處聯絡，調查各地情況，並針對一些問題向政府提出建議或警告。1908年2月，政聞社本部從東京遷往上海，積極推行鼓動民間、運動政界的方針，派人分赴各省發展社員和籌建分支機構，聯絡各大立憲團體，結交王公大臣，擴大了一定的社會勢力。但由於康梁的關係，政聞社仍遭到當局慈禧太后、袁世凱等人的嫉恨，使得人人“有畏避之心”，故而在上海等地“最不能得勢力”。加上其他團體的排擠，政聞社的組織活動頻頻受阻。

清末民初黨派演變示意圖

同一時期，受立憲輿論和革命風潮的影響，清政府在1907年9月至10月間先後宣佈設立資政院和諮議局。作為議院的預備專案，資政院的成立此後遲遲不見下文，諮議局雖然在一些省份有所響應，但由於無章可循，而難以實施，進展十分緩慢。1908年7月，清政府再次諭令各省在一年內迅速設立諮議局，並公佈施行《各省諮議局章程》和《諮議局議員選舉章程》，對諮議局的宗旨、職責許可權、分設數量、議員名額與資格、選舉程式、官員設定、任職年限、實際運作等，均做出了明文規定。

具體而言，諮議局以指陳本省利弊、籌計地方治安為宗旨，但與地方議會有所不同，並不具備完全的地方立法權和監督權。其職責許可權包括議決本省財政預算、稅法、公債、章程設定和修訂等改革事宜，選舉資政院議員，調解自治會間的爭議，收受自治會或人民的陳請等。數額分配上，章程規定各省設立一個諮議局，但江蘇省因督撫不同城而分設兩個，全國總計二十三個。各省諮議局的議員名額不是按照人口比例進行分配，而是比照以往各省科舉考試的錄取名額和酒糧的負擔量來確定數額。其中以順直(順天府和直隸省的合稱）、浙江、四川、山東四省居多，數額均超過一白名，其他各省則三十至九十餘名不等。除此之外，順直還增設京旗專額十名、各省增設駐防專額一至三名。在選舉程式上，實行初選、複選兩輪選舉。首先，依據籍貫、性別、年齡、職業、社會身份、文化教育程度、財產狀況等資格限制，初選確定選舉人。由於選舉權、被選舉權限制過嚴，選舉人為數極少，尚不足本省總人數的百分之一。其次，由選舉人選出若干選舉議員人，再由後者投票選舉議員。在內部設定上，諮議局設議長一人，副議長二人，常駐議員若干人(議員總數的百分之二十），均由議員互選產生。任職年限上，議員及正、副議長任期三年，常駐議員任期一年。議員改選，可連任一次。實際運作中，諮議局由督撫召集，定於每年十月間召開常年會，會期四十天至五十天；若遇有緊急事件，可召開臨時會，會期二十天。同時，規定與會議員不足半數不得開議，議案超過半數同意方能批准，且議員在議事範圍內所發言論，不受局外詰責。休會期間，由常駐議員處理諮議局的相關事務。

從1909年3月起，各省開始陸續籌備諮議局事宜，經過初選、複選兩輪篩選，選舉產生本省議員。至10月中旬，除新疆奏明緩辦外，全國二十一個省的諮議局均如期成立，一律開議，正式選舉正、副議長和常駐議員等。這突破了封閉式的傳統政權結構，在一定程度上削弱和限制了君主專制的權力，推動了中國政治制度的民主化。就內部構成而言，諮議局成員多由曾任職官和有功名計程車紳、商界代表、留學生、新式學堂畢業生等組成，其中立憲派佔據明顯的優勢，併成為諮議局的中堅力量。如張謇、吳景濂、湯化龍、譚延闓、蒲殿俊、謝遠涵、方履中、梁善濟等分別擔任江蘇、奉天、湖北、湖南、四川、江西、安徽、山西等省諮議局議長，蕭湘、慶山等擔任四川、吉林等省諮議局副議長，陳登山、劉興甲等擔任湖北、奉天等省諮議局常駐議員。

諮議局成立後，清政府又在北京籌建議會性質的中央機構資政院，並於1910年10月召開了第一次常年會。資政院是中國歷史上第一個代表民意的專門的立法機構，以“取決公論，預立上下議院基礎”為宗旨。其主要職責包括議決國家財政預算、決算、稅法及公債，制定和修改法令條規(不含憲法)，奉旨商議政治、經濟、外交、文化教育等事務。同時，《資政院院章》規定每年9月召開一次常年會，會期三個月至四個月；若遇有緊急事件，可召開臨時會，但不得超過一個月。與會議員不足三分之二不得開議，所提議案超過半數同意方能批准，且須據實上奏，請旨裁奪，實際受到君權和行政衙門的嚴重牽制。在具體數額上，資政院由政府核定設立總裁、副總裁各兩人，另設欽選議員、民選議員各一百名。其中欽選議員由皇族宗室、王公世爵、各部院衙門官員、碩學通儒等組成，民選議員則由各省諮議局議員互選產生。雖然欽選的正副總裁、議員等佔據多數，但因缺乏相應的憲政知識而無所作為。與此相應，劉春霖、雷奮、孟昭常等立憲派人士則表現活躍，甚至一度左右資政院。