北宋統治者設定了龐大的官僚機構,儘量吸收地主階級分子參加。官僚們除領取國家優厚的俸祿外,還享有減免賦稅、徭役的特權。職責不清,人員龐雜,這不僅大大削弱了行政的效率,而且嚴重地增加了國庫的開支。
北宋時期,除北方的遼不斷對宋侵擾外,西北党項族(羌族的一支)建立的西夏,也經常對宋進攻。在遼和西夏的威脅下,北宋政府不斷地擴充兵額。宋仁宗時期,軍隊的數目已經增加到一百二十五萬多人,養兵的費用佔了國家財政支出的很大一部分。
此外,加上統治階級的奢侈浪費,以及每年送給遼和西夏大批的絹帛和白銀,使北宋政府的財政陷入了極端困難的境地。北宋統治者為了擺脫危機,拼命地向農民榨取賦稅。據記載,仁宗時就已形成“凡百賦率,增至數倍”“下至果菜,亦皆加稅”的局面。
農民起義不斷爆發,統治階級恐慌起來。一些比較有遠見的人,如范仲淹、歐陽修等,針對當時的局勢,先後提出了改革政治的主張。但是由於頑固派的反對,他們的主張都未能得到實行。宋神宗在位(1068—1085)時,北宋社會的危機更加嚴重。在這樣的情況下,宋神宗任用王安石做宰相,來實行變法。
王安石(1021—1086),字介甫,撫州臨川(今江西臨川)人,出身地主家庭。他早年在浙江做過地方官,很有政治才能。仁宗時,他上過萬言書,主張改革政治,沒有被採納。神宗熙寧二年(1069),他被任為參知政事,次年被任命為宰相,積極展開變法活動。王安石變法的目的,在於富國強兵,緩和階級矛盾。為了變法,他先在中央政府設立了一個機關——“制置三司條例司”,來制定新法的各項條例。
新法主要有下列幾項:
1.農田水利法——開墾荒地,興修水利,積極發展農業生產。五六年之內,興修了水利工程一萬多處,灌田三十六萬多頃。
2.方田均稅法——丈量土地,按土地的數量、肥瘠等情況徵收賦稅。實行方田均稅法後,前後丈量出地主官僚隱瞞的土地二百多萬頃,迫使豪強地主不能不繳納賦稅,並且不許他們將賦稅轉嫁給農民。這樣,既增加了國家賦稅的收入,也相對地減輕了農民的負擔。
3.均輸法——過去地方“上供”物品,都由各地分散購置,富商大賈往往趁機操縱物價,囤積居奇。均輸法改為由朝廷設“發運使”統一購置,一方面既免去了富商大賈從中操縱的弊端,另一方面也收到了“便轉輸,省勞費”的效果。
4.青苗法——每年青黃不接時,政府以較低的利息貸現款或實物給農民,收百分之二十的利息,叫作“青苗錢”。青苗法的實行,限制了高利貸者盤剝農民的行為。
5.免役法——北宋時差役繁重,服役人受苦不堪。免役法規定:凡服役人戶按等第出“免役錢”,就可以不再充役;享受免役特權的官僚地主,也要按財產多少出“助役錢”;由國家用免役錢和助役錢僱人充役。實行免役法,減輕了人民服役的痛苦,同時也使大地主官僚的特權受到了一定的限制。
6.市易法——政府設“市易司”,平衡物價,小商販也可向市易司借貸資金或賒購貨物,年息二分。這樣就使大商人不能壟斷市場,並且增加了政府的收入。
7.保甲法——組織民戶,十家為一保,五十家為一大保,五百家為一都保。一家有壯丁兩人的,出一人為保丁。保丁在農閒時集中進行軍事訓練,平時擔任巡邏、放哨,維持地方治安,戰時保衛疆土。諸路(“路”是行政區域的名稱,當時全國分二十三路)保甲後來還代官府養馬,以備戰爭之用。保甲法的實施,加強了國防的力量。
由於新法觸及了大官僚、大地主、大商人的利益,變法一開始就遭到了以司馬光為首的守舊大臣們的反對。新法的實行,從熙寧二年(1069)到元豐八年(1085),前後共十七年。