轉自：文昭欄目 “談古論今”
大家好，今天我們來聊聊大帝國如何實現小政府的問題。我們之前的節目曾經談過，幅員遼闊加上中央集權這兩件事，可以說是國家財政的詛咒。這是從2200多年前秦朝統一中國一直延續到當代的難題，秦始皇和他的繼任者對這個問題回答的失敗是導致秦朝迅速崩潰的主要原因之一。統一的大帝國有漫長的邊界需要駐守，常備軍不可或缺，軍事開銷和後勤運輸成為讓人頭疼的難題，一旦邊界有警，就會造成財政開支暴增。而中國古代的財政收入主要依靠農業稅（只有宋朝和清朝後期的情況有不同），農業稅的特點是穩定、好預期，把幾年的收成一平均就能算出今年能有多少收入；但缺點是彈性差，耕地和收成都不會你需要增加的時候就增加，碰上兵連禍結、政府開支暴增的年份，除了加稅一項別無出路；可是戰爭時期的後勤運輸就要農民以徭役（無償勞動）來完成，更有大量青壯年勞動力被徵去當兵，再加稅就造成經濟崩潰。這幾乎是中國古代王朝跳不出來的迴圈宿命。
但是凡事也都有個例外，在中國曆代王朝中把大帝國、小政府、健康財政三者結合得最好的要算是清朝了。清朝在中國歷史版圖裡算是最大的；由於包括了蒙古、關外的東北、新疆和西藏，清朝的版圖比明朝大了將近一倍。相應的清朝的常備軍也比明朝高，明朝軍隊大多數時期保持在60萬以上，而清朝則是80萬。清朝軍隊規模偏大的另一個原因是清朝軍隊的“雙軌制”，其實是保持了兩支軍隊。一支是“八旗軍”，同一面旗幟之下有滿旗、蒙古旗、和漢旗三個支隊，所以八旗其實總共是24旗。每旗7500人，就一共是18萬人的軍隊。而完全由漢族編成的軍隊是“綠營”，一共有60萬人左右，和明朝大體相當。滿清是少數民族主中原之事，對人口占主體的漢人總要提防，所以滿蒙八旗這支“自己”人的軍事力量是一定要保持的，增加的財政負擔也是必要的。
至於清朝官僚體系的規模有不同的估算口徑，一個通行的說法是，漢朝大約官民比例是1:7000, 明朝1:2000; 而1911年辛亥革命以前清朝的官民比例是1:900. 聽起來清朝行政體系很龐大了，但要對比人口的規模。西漢鼎盛時期的人口只有5000萬；明朝在冊的人口最多的時候接近一億（當代學者王育民認為明朝萬曆年間的人口在1億3000萬至1億五千萬之間）；而清朝末年的人口在道光十四年（1834年）就突破了4億，辛亥革命以前大約在4億3千萬。清朝財政供養的人員比明朝大約增加了一倍，但人口比明朝最少增加了1.7倍，再考慮到清朝中後期的經濟發展、社會結構改變，管理工作複雜了很多，比起明朝，清朝仍然是個相對規模較小、更有效率的政府。
另外，清朝286年經歷危機和戰爭、造成財政需求暴增的時刻也不少。清朝前期有“三藩之亂”、有對蒙古的戰爭；中期有徵服新疆和乾隆皇帝的所謂“十全武功”；後期有個延宕了十多年的天平天國戰爭，把經濟繁榮的長江中下游打得百孔千瘡。還有一系列與列強的戰爭失敗，帶來了鉅額戰爭賠款的包袱。居然沒有財政破產，也沒有像其他朝代那樣向農民加稅，算是一大奇蹟。最後清朝的滅亡也不是出於財政崩潰和流民暴動。
清朝處於中國傳統社會向近代轉型時期，能自始至終把大帝國、小政府、健康財政三者結合得很好，經驗值得深思。歸結起來大約是幾個方面，第一是在清朝中期以前，仍是主要依賴農業稅的傳統財政模式，從康熙皇帝起確立了保守的財政原則，有多少錢辦多少事、量入為出、輕徭薄賦，不論發生什麼都堅持這個原則不動搖。清朝的農業稅有多輕？漢朝文景之治時，實施過所謂的“三十稅一”，實際的稅率大約是在3-4%, 把收穫物的3%-4%上繳給政府。而清朝的農業稅率，根據當代學者劉岳雲的《光緒會計考》估計，田賦的稅率（就是不算別的加派，農業稅的正稅）大約是1.6%，比文景之治的輕徭薄賦還要輕一半！即使加上各種額外的加派，農業稅佔農業產值的比例也只有3%出頭，但稅外的“加派”各朝代都有，相比起來清朝在這方面也是輕的。同一時代日本農民的負擔大約是清朝的6倍。
說起來很令人感嘆，中國兩千多年來底層農民受到政府壓迫最輕的時代竟是人們口中“腐朽沒落”的清王朝。雖然稅率低，但其實農業稅在清政府的財政裡所佔的比例一直很高，從清朝中期以後雖然不斷下降，但直到清朝末年也佔到30%。說明康熙帝定下的保守財政原則行之有效：藏富於民、擴大稅基之後，低稅率也能做到財政寬裕。這是從古到今、不論何種文明階段、不論哪個民族想達到健康財政的不二之選。
第二個成功經驗是，清朝比較有效地解決了困擾其他朝代的土地兼併問題。政府徵稅的主要物件是自耕農，但土地向豪強大族手裡集中、納稅的自耕農不斷流失是歷朝都難以擺脫的一個痼疾。
其原因第一在於古代對自耕農缺少金融上的保護。農業靠天吃飯，每隔幾年就有一年欠收，儲畜不豐厚的農民就少不了要借貸，借貸對像只能是富戶，就要以土地作為抵押。一旦還債困難土地就被收走，農民就從自耕農淪為佃農。其次豪強有政治資源和教育資源的優勢，他們的子弟充斥官僚機構，他們坐擁大片地產卻總有辦法避稅，於是在重稅的時代自耕農乾脆就把自己的土地寄託在本地豪強的名下，讓別人代持財產，雙方協商一個利益分享機制；或者乾脆就把土地送給豪強大族，自己變成附庸躲避重稅的壓迫，這叫“投獻”，事實上也發展為土地兼併。歸根到底，農民是無權者，皇帝徵稅不需要徵得他們的同意，同時農民也得不到法律保護和社會化的金融幫助，土地兼併就成了幾千年的痼疾。
清朝之所以相對比較好的解決了這個問題，倒不是因為提高了農民的政治權利，是透過一項制度創新，叫“攤丁入畝”，把人頭稅分攤到土地裡去。這項政策從康熙五十五（1717年）在部分地區試點，多數省份是從雍正四年（1726年）開始實施。
這項政策的創造性之處在於把人頭稅，有一個算一個的定額稅，轉換成了財產稅。有財產的人交、沒財產的人不用交，財產多的交得多、財產少的交得少。改革的起因是康熙皇帝為了解決無地者還要交人頭稅的問題。那個時代沒有土地的人多數是貧民，還要向他們徵人頭稅等於是製造社會不安定。康熙皇帝基於財政穩健的原則，又不想一次性地取消人頭稅，於是就採取一個折中的做法，就是那個著名的詔書：“滋生人丁，永不加賦”。規定人頭稅按康熙五十年的人口數額為準，把它凍結成一個定額，以後人口再增加，人頭稅不增加了。
這是一個動機很好政策，但問題在於只要時間稍稍一推移，執行就有困難。在政策頒佈的頭幾年，可以繼續按康熙五十年的戶籍資料徵人頭稅，該納稅的人都在世。對著戶籍點名，甲長、里長上門收錢就可以了。可是稍稍過個幾年，稅納人陸續有死亡的、新成丁的人口不是被課稅物件（成丁指古代男子達到服役和納稅的法定年齡）。
於是這就需要第二步創新了，就是乾脆取消人頭稅，反正它只是一個不變的數字，跟戶籍的變化已經脫離了，我只需要想辦法把這個數的錢收上來就好了嘛，於是就把這個定額分解到各省的農業稅裡，各省再進一步分攤到有地者應該繳納的農業稅裡。於是擁有土地多的人家被分攤的份額就重，地少的人家負擔就小。於是乎就產生了抑制土地兼併的作用，相當於給擁有大片地產的人加了稅，客觀上抑制了土地兼併的衝動。
攤丁入畝的另一個作用是強幹弱枝，明朝的人頭稅（丁銀）歸地方政府支配，並不上繳中央。因為地方官提出的理由是，我要用這部分錢來僱人當差（服徭役）有諸多用途，於是他們就在戶口人數上做文章，有人過世了該銷戶的不銷、不該增加的又加上，戶口增加越多，收的人頭稅就越多，歸地方官支配的錢就多，於是給了官員貪腐的空間。官場貪腐習氣氾濫以後，地方官又幫助豪強大戶隱瞞土地數量逃稅，又助長了大戶們兼併土地的胃口。一件壞事總能導致更多的壞事。
攤丁入畝之後，人頭稅併入農業稅，起徵以後一起上繳中央，再由中央調配給地方使用，減少地方官的財政自主權。抑制地方官場的腐敗、也間接抑制土地兼併，可謂是一箭雙鵰。這是清朝的一項重要成功經驗。同時只要脫離了土地的人，田賦（農業稅正稅）和人頭稅都不用交，那脫離土地的負擔輕了，從事工商業的人有了更強的積極性。又有利於其他產業的發展，為以後開創新稅種，從工商業抽稅預備了條件，可謂有多重紅利釋放。
小結一下，凡是一項稅制只要能滿足三項條件，就會是善政。第一：簡化手續；第二、增加彈性；第三、以一種合理的標準來分配負擔。攤丁入畝在那個時代同時符合了這三項條件：一、把人頭稅合併到田賦裡去了，減少稅種，既方便了政府也方便了民眾，簡化手續就是降低行政成本。政府的工作少了，吃財政飯的人也少了，有利於小政府。二、有利於把勞動力從土地上釋放出來，向其他行業流動，帶動各個產業發展。三、它把不論貧富都按人頭納稅的定額稅，變成按財產多寡繳納的財產稅，是合理分配負擔，增加了彈性。說得上是一大進步。
上面介紹了清朝健康財政的兩條經驗，一是保守主義的財政原則：量入為出、輕徭薄賦；二是攤丁入畝。但這兩條經驗要有效，又得有一個保障，那就是吏治清明，執行上不走樣。這就只能歸功於清朝皇帝的責任心和素質，清朝基本是明君賢相，既沒出過昏君、暴君，也沒出過嚴嵩、魏忠賢那樣的奸相和權閹。康熙、雍正和乾隆三代加起來130多年，大體上維持了政治清明，讓良好政策的紅利充分釋放，為清朝的健康財政打下了很好的基礎。
接來就要說到太平天國之亂，這事要發生在任何一個朝代，都足以搞到府庫空虛、財源耗盡，就算是平叛成功也會留下一攤子的財政爛賬，國家一蹶不振，但是對清朝卻沒有構成這種致命打擊，平定太平天國之後清朝還迎來了一個同治中興的小高潮，這又是怎麼做到的呢，下回來聊。