《墨子·號令》：“官吏豪傑與計堅守者，十人，及城上吏比五官者，皆賜公乘。”戰國開始實行郡縣制後，它們便在後來2000多年的地方制度體系中發揮重要作用，是保證國家正常運轉的基本機器。

從秦朝起，縣基本上是地方制度中最小的行政單位，管理著十里八鄉的地區。有的地方縣的管轄範圍比較大，有的則很小。秦國在全國設有1182個縣，此後歷代王朝都控制在1000個左右。由此可以看出，一個縣所管轄的範圍還是比較大的。

不過這裡有一個怪現象，就是朝廷官員只有縣令、縣尉（公安局長）、縣丞、主簿、巡檢、稅課大使和驛丞等不到20個人是朝廷官員，他們是如何管理好人口萬數以上的縣呢？

官、吏有別

發展至隋唐時期，官僚體系已經走上成熟，此後就沒有多大的變化，有變化的是崗位的名稱和權力分配而已。隋代，九品至一品官的官階正式形成，被稱為流內；九品以外的官員都稱為流外。

其中，流外也有品級，主要是用於安排胥吏，明清時期將其稱為不入流。從這裡就可以得知，流內的官員是得到朝廷賞識和認可的，流外或不入流的官員一般都是臨時工。

總體而言，受到朝廷管轄的官員總稱為官吏，不過進行品級區別以後，官和吏是有區別的。官一般認為屬於體制之內的從業人員，吏則大多是合同工或臨時工。那麼，區別這個有什麼用呢？

就縣的從業情況來看，縣令、縣丞、主簿、教諭和訓導等有品級，人數不過十幾個。不過，他們所管轄的部門人數就比較多，如衙門的衙吏最低有幾十人，最高的有上百人。

透過使用正式官員管理臨時官員的方式，一來可以節省朝廷的開支，二來能夠在很大程度上控制地方。這就是縣級單位官吏人數少的好處，特別是朝廷任命的官員比較少。

少量官吏管理大地方的好處

在縣級單位派出少量官員任職，與加強皇權有很大的關係。秦朝建立之初，國家的矛盾並不表現在統治者和被統治者之間，而是表現在中央與地方之間。

為解決這一問題，秦始皇提出了“皇帝至尊”的集權思路，以皇帝一人之手獨攬天下大權。不過，要想讓這一制度延續下去，首先要處理的就是中央和地方之間的關係，否則統治的根基不穩固。

為此，秦始皇採用李斯提出的“郡縣制”，在征服的土地範圍內設立36郡和1182個縣。縣作為地方的基礎單位，官員直接由皇帝負責。

不過，縣令和縣丞只有兩個人，其他崗位基本上皇帝都不管，一般都由地方豪紳擔任。這麼做有兩個好處，讓朝廷官員和地方民眾形成一定的對立，從而防止朝廷官員專權和貪汙，受民眾限制。

當然，朝廷官員有管理地方的權力，可以在地方上處理政務，不過沒有軍權以後，他們基本上形成不了氣候。從秦朝建立到滅亡時的特徵來看，郡縣制的確發揮著非常大的作用。秦始皇並沒有將六國貴族全部屠殺，但卻一直讓他們沒有翻身的機會。

秦朝末年，起義部隊主要為農民群眾，如劉邦等人都是地方的農民，沒有高貴的皇族血統。當時的楚懷王確實有王族血統，但卻因長時間與民眾脫離，最後在被架空的情況下鬱悶而終，始終不能形成統一天下的勢頭。

因此可以得出一個結論，縣是消除地方勢力的一種特殊制度。它一來可以很好地管理地方事務，後來又限制地方父母官成為“土皇帝”。

縣的職能，不能與現在相比

在縣級單位之所以只有少量的官吏，還與它的職能有很大的關係。相比之下，新中國的縣級單位地位雖然不高，但職能非常多，具有發展當地經濟、穩固社會穩定、配合與服從中央政策等職能。不過，獨立發展地方經濟讓它與古代史的縣級單位有根本性的不同。

從職能上看，古代的縣級單位有監督和管理地方民眾、徵收賦稅和監督地方勢力等職能，與朝廷派出的外出機構沒有多大的區別。

就是說，封建社會結束以前的縣級單位一般都是中央政府的派出機構，沒有獨立發展當地經濟的職能，很大情況下就是穩固地方治安和幫助朝廷收納各種賦稅。

為滿足這些需求，古代縣級單位才設定縣令、縣丞、主簿、教諭和訓導等。縣令是縣級單位的最高領導，縣丞相當於副縣長，具有傳達縣令命令的職責和隨時接替縣令的權利；主薄具有秘書、會計等職權，一是幫助縣令處理事務，二是統籌縣城裡的出納情況。

教諭和訓導等在隋朝以後才有，教諭指的是公辦老師，負責地方的教育事務；訓導一般做的都是思想工作或調查工作，他們是縣丞、主簿的好助理。

在這樣的情況下，縣級單位中只要派出一個縣令或者其他的官員就能夠忙過來。此外，地方情況不同也影響朝廷派出的官員。

地方實際情況不同

從秦朝起，縣級單位一般都被用來當做最基本的行政單位。不過無論哪一個朝代，國內的國情都不一樣。

漢朝時期，中原以外的很多地方都沒有完全被中央政府管控。在這樣的情況下，地方上不能完全派遣流官，朝廷只能讓一些沒有決策性質的官員到地方上去擔任監督者。

他們最主要的職責還是觀察地方勢力動向，輔助朝廷收稅。如此以往後，官員的派遣基本上形成一個傳統，那就是朝廷官員比較少，被聘請擔任臨時工的吏非常多。

就如漢武帝說那樣，治大國如烹小鮮。中央政府採取的是一種不干涉的方式，用於安撫地方，同時又在不知不覺間與地方取得聯絡。

在少數民族地區，派出的流官更少，一般都只有在最高的行政單位如宣尉司任職，縣級單位全都由少數民族貴族擔任要職。

雍正進行全面改土歸流以後，也在少數民族地區的縣級單位派遣流官，但數量依然和重點，用少數人去管理多數人。

有人質疑，少數的官員能管得下一個縣嗎？其實並不用擔心，朝廷早就將軍權和行政權分開，根本就沒有人敢造反。

總結

在長達2000年的制度摸索中，地方行政單位不斷地更換，唯獨縣級單位被保留下來，與所提及到的具有監督、管理等派出職能有關。總體而言，縣級單位其實就是中央政府在地方上的一個派出機構，沒有獨立的實權，一切行動聽從更高一級官員的安排。

當時的經濟是小農為主，人們基本上能夠實現自給自足，因此不用像如今一樣絞盡腦汁地發展地方經濟，讓某一些地方的業績比較好看。因此，派出的少量官員一般事務很少，沒有多忙。值得一提的是，封建制度廢除以前，地方留有非常強大的家族聯合，許多事物都能夠在家族中處理，很少有人找官府幫忙。