在成吉思汗統一蒙古以前，由於蒙古族還沒有文字，因不可能有什麼成文法。但蒙古部經過多少代的發展，在蒙古族內部也有自己的習慣法，後來因為財富差距拉大，出現了階級，統治階級和被統治階級，出現了貴族和可汗，他們的言論、命令就被當做“法令”“軍法”，蒙古人稱之為“扎撒”。

據《史集》記載，還在1203年，鐵木真戰勝克烈部之後，就曾召集大會“訂立完善而嚴峻的法令”。但當時蒙古還沒有文字，這些“法令”也只能口耳相傳，很難說什麼“完善”。

《蒙古秘史》說，1206年成吉思汗建國時就命令失吉忽禿忽著手製定青冊，這是蒙古族正式頒佈成文法的開端。但蒙古族的第一部成文法——《扎撒大典》卻是十幾年之後，在西征花剌子模之前制定的。

據《史集》記載，1219年，“成吉思汗準備徵出征花剌子模”，臨出師前，“他召集了會議，舉行了忽裡臺大會，對自己的部眾重申了在他們中間自己的領導規則、律令和古代習慣重新做了規定”。這就是《扎撒大典》。

志費尼在《世界征服者史》中專門寫了一章“成吉思汗制定的律令和他興起後頒佈的扎撒”，其中說：“因為韃靼人沒有自己的文字，他便下令蒙古兒童習寫畏吾文，並把有關的扎撒和律令記在卷帙上。這些卷帙，稱為‘扎撒大典’，儲存在為首宗王的庫藏中。每逢新汗登基，大軍調動，或諸王會集〔共商〕國事和朝政，他們就把這些卷帙拿出來，依照上面的話行事，並根據其中規定的方式去部署軍隊，毀滅州郡、城鎮。”

這就是大扎撒頒佈的經過。現在，《扎撒大典》已經失傳，但在中外史籍中還片斷記載了其中一部分條款。

在蒙古社會中，大汗、合罕是最高統治者，享有至高無上的權威，他用不著用所謂仁義道德來粉飾自己的行為，因此法律的階級實質暴露得更加明顯。按當時的習慣，大汗的言論、命令就是法律，成吉思汗頒佈的“大扎撒”就是記錄的成吉思汗的命令，成吉思汗的“訓言”也被稱為“大法令”。一切是非功過都以是否符合大汗的利益和意志為轉移，符合的就是“合法”，否則就是“非法”。

成吉思汗的法律規定了各類人員的權利義務以及違反規定時的處置辦法，如規定萬夫長、千夫長和百夫長們，“要在年初和年終時前來聆聽成吉思汗的訓誡”，回去後要實力奉行，管好自己的軍隊。

“如果他們住在自己的營盤，不聽訓誡，就像石頭沉沒在深水中，箭射入蘆葦叢裡般地消逝得無影無蹤。這樣的人就不適於當首長”。“萬夫長、千夫長和百夫長們，每一個都應將自己的軍隊保持得秩序井然，隨時做好準備，一旦詔令和指令不分晝夜地下達時，就能在任何時刻出徵”。

“居民〔在平時〕應像牛犢般地馴順，戰時投入戰鬥應像撲向野禽的餓鷹”。“婦女在其丈夫出去打獵或作戰時，應當把家裡安排得井井有條”，應當擔負男子在家時所負的任務。禁止任何一個執事者將自己的職務擅自移交給別人，擅離職守者處死；構亂皇室，挑撥是非，助此反彼者處死。“凡諸臨敵不用命者，雖貴必誅”。法律反映了戰爭年代對不同人的要要求，反映了明顯的軍事性和集權性。

成吉思汗的法律明確規定保護私有財產，保護繼承權，尤其是保護奴隸主對奴隸的所有權。如其中規定：“犯寇者殺之，沒其妻子畜產，以入受寇之家。”有時則“罰充八魯軍（相當於漢之死士），或三次四次，然後免，其罪之至輕者，沒其資之半”。

被盜馬匹在破獲之後，即應以九匹相同毛色的馬匹歸還原主。如無償還能力，可收其子女相抵，如無子女，應處死刑。在這裡，犯人的子女、生命只相當一匹馬。在當時馬就是交通工具沒有馬就無法生存，當年鐵木真家就九匹馬，八匹馬的被偷差點讓他們的家庭瀕臨絕境，當時的乞顏部民眾拋離了孤兒寡母。因此鐵木真認為偷盜馬匹是重罪。成吉思汗法律還規定：捉獲逃奴、俘虜而不歸還其主者，處死。

成吉思汗的法律反對某些落後的、損人利己的意識，提倡急功好戰。其訓言曾說：“凡是一個民族，子不遵父教，弟不聽兄言，夫不信妻貞，妻不順夫意，公公不讚許兒媳，兒媳不尊敬公公，長者不保護幼者，幼者不接受長者的教訓，大人物信用奴僕而疏遠周圍親信以外的人，富有者不救濟國內人民，輕視習慣和法令、不通情達理，以致成為當國者之敵，這樣的民族，竊賊、撒謊者、敵人和〔各種〕騙子將遮住他們營地上的太陽，這也就是說，他們將遭到搶劫，他們的馬和馬群得不到安寧，他們〔出征〕打先鋒所騎的馬精疲力竭，以致倒斃、腐朽、化為烏有。”教戒子弟勿使忘本，他們“將穿戴織金衣，吃鮮美肥食，騎乘駿馬，擁抱美貌的妻子，這〔一切〕都是由我們的父兄得來的’，他們不能掉父兄和這個偉大的日子”！

成吉思汗的法律中還保留了一些蒙古部落後的習慣和宗教色彩，如規定不許洗滌衣物，認為洗後晾曬天將發怒，引起雷擊等等；不能說吃食是不潔的，什麼東西都應該吃；吃食而噎者拉出去處刑；“嚴禁溺於水中，或灰燼上，嚴禁跨火、跨桌、趴碟”等；父親死後，兒子有權決定其庶母的命運，除生母外，可將其庶母收為妾或送給他人等等。

但是法律並不是人人平等，這也是成吉思汗法律的一個明顯特點，他規定一些那顏貴族享有“九次犯罪，不要罰”的特權。那顏對其屬下則可以“隨意處分財產，且得處分其身體”。並規定對親者、近者以及神職人員都可以採取優待措施：“若有違號令者，我認得的，便拿將來；不認得的，就那裡典刑了。”認識可汗的人，要交可汗親自處理，從輕發落；不認識可汗的人，一旦違反號令，則要立即“典刑”。對宗室親屬的處理則更加寬大：“我們的宗親中若有人違犯已確立的扎撒，初次違犯者，可口頭教訓；第二次違犯者，可按成吉思汗訓言處罰；第三次違犯者，即將他流放到遙遠地方去。此後，當他到那裡去了一趟回來時，他就覺悟過來了。如果他還是不改，那就判他帶上鐐銬送到監獄裡。如果他從獄中出來時學會了行為準則，那就較好，否則就讓全體遠近宗親聚集起來開會，以做出決定來處理他。”

成吉思汗甚至降旨說：“如果我的宗族中有人違背了扎撒，在未經與全體長幼兄弟們商議前，不得損害他的生命。”法律懲罰的輕重，不是看罪過的大小，而是看與可汗關係的親疏遠近，這與漢族封建法律中的議親、議貴、議功、議賢等“八議”具有相同性質。後來又規定，被判處死刑的回教徒、神職人員，付四十金幣可以免死，這是對宗教人員實行的一種贖刑，目的是增加收入，緩和矛盾；漢人付一驢可以赦免，這並不是對漢人格外優待，只是表明漢人的生命價值低，只相當於一頭驢。

成吉思汗希望自己的法令到一百年，一千年，一萬年也不會發生變化，成吉思汗的法律儘管有種種不足，但是第一次讓分裂的草原帝國有了第一部法律，有了一個強有力的中央凝聚力，為今後的征服打下了基礎。