日本學者認為，日本近代的假想敵國，即“發生戰爭可能性最大的國家”,在明治十年（1877年）代末至明治二十七年（1894年）是清國。之所以如此，最大的原因是日本將中國視為其在朝鮮半島擴張的嚴重障礙，軍事衝突的危險性在不斷增大。

山縣有朋對華思想的演變可以反映出中國是如何被動成為這種“假想敵國”的。山縣有朋是近代日本政府的核心人物，是對外政策的決策者之一，1878年參謀本部成立時，擔任首任參謀本部長。自其主持參謀本部後, 積極主張擴充軍備，以備對清朝戰爭，並且為此於1880年上書《鄰邦兵備略表》，對清政府實行兵制改革、引進西法訓練軍隊、建立近代兵工廠和造船業、建造近代炮臺、發展近代交通等進行了說明，強調面對軍事力量逐步加強的清國以及西方列強，日本必須迅速強化兵備。

他認為：“兵備之事涉及多端，堡壘設施、槍炮精利、船艦堅牢、操練嫻熟、彈藥製造、糧食資給、運輸通訊之便利，乃至被服、器械、醫藥、馬匹等，莫非急務。而論其大綱，合理統籌部署，則為臣之職分所在，日夕研究，以一助謀劃。而欲求部署合理，則必先研究地理，此為臣參謀本部擔當之事，故專心收集編輯研究內外地理地誌，以備異日參考。此文即為摘錄鄰邦現今兵備所書。知彼知己，兵法之要訣，今雖無與鄰邦交戰之素意，但與此連橫，與彼合縱，或嚴守中立，時勢之 變化則不可預料。故必須對其地理兵備詳加研究探討。”在此，山縣表現出對清國嚴重的戒備心理，同時闡明瞭對華“地理兵備”進行諜報活動的必要性。

1882年壬午事變後，山縣向太政大臣三條實美提交了對清方針意見， 認為清國是其在朝鮮擴張的障礙,要求對清強硬，同時以參事院議長的身份提岀擴張陸海軍的財政方案。1883年6月，山縣又丟擲《對清意見書》，在分析清國陸海軍備、軍制改革整頓的狀況後，認為：“清國對我國積怨已非一日之事。彼乘武備充實、內治稍修之機，或起而逞強於東亞，對我國洩憤，難說沒有如此獻計者。而且越南之事，李鴻章受命處理，正調發陸海軍南下。萬一清法兩國締結和平結果，也難保其不生將刀鋒東轉之意。”由此可以看岀山縣對清國的敵對心理愈發深入。

1889年山縣組閣後又發表《軍事意見書》。《意見書》詳細論述了東亞形勢、日本兵備現狀、外交上兵力的必要性。對於清國，他認為是日本安全的最大威脅。理由之一是儘管簽訂有《中日天津條約》，但日清兩國政府對朝鮮的政略，只要有少許動靜就難免衝突。二是“有關琉球問題的處理，我國認為業已完全解決，但清國政府依然存在爭議"。從以上可以看出，隨著因日本對外擴張而引起的中日軍事衝突的危險性增大，中國作為日本最大敵國的形象，在山縣的意識中也越來越強烈、清晰。

而參謀本部的桂太郎正是山縣思想的具體落實和推進者。桂太郎曾經在鳥尾小彌太領導下從事情報處理工作，後來赴德學習軍事,1878年歸國， 同年12月參謀本部成立時任管西局長。早在此前，桂太郎就建議設立駐華武官，對獲取中國軍事情報異常關心，任管西局長後，他認為“弄清清國以西鄰邦兵備，並且探查其地理政志供參謀總長閣下用兵參考，是管西局長本職所在”。為此，他決定製定長期對華諜報計劃，建立諜報制度，強化諜報力量。

諜報計劃包括諜報時間、經費、實施方法、收集要領等。具體而言，自 1879年起三年內花費約八萬日元，定期向中國各要地派遣諜報員，建立諜報機關，在上海設諜報管理聯絡中心。作為諜報收集要領，桂太郎還制定了《清國派出將校兵略上偵察須知》《清國派出將校須知》。

《清國派出將校兵略上偵察須知》共五款。第一款為尋找登陸地點。具體內容是：登陸點構築有堡壘時應該探明地形，避免炮擊，尋找港灣時，要調查船隻數量，沒有港灣時如何使軍隊登陸，登陸後向何方進軍及沿途道路狀況，到達城鎮村落的距離，行軍和進攻途中的河流狀況、沿途渡口狀況、架橋方法，登陸後何處可作為本軍根據地，登陸地糧食給養等方便否，有城市時城市及近旁地理要害之處都需精查。從衙門、倉庫、寺廟、民舍到居民的貧富、當地物產、商業狀況、僱人的方法、魚肉蔬菜價格、可供食用數量、紮營地和給養能力等均在調查範圍內。

第二款“由於彼我其主要兵種有差異，因此需在交戰的方略與位置上彌補其差異”，日軍主要是步兵，清兵多馬隊，在平原和險要之地均可大展身手，對此，偵察時要找到敵方的弱點，考慮如何利用地形以何種戰術、兵種應戰。

第三款為根據交戰目的明確偵察重點。指出兩國交戰目的在於攻陷其首都。各國對首都及其要衝防禦嚴密。因此，偵察地形、制定戰術都要圍繞此目的，對於無關緊要之處可以扼要調査，但對於進攻首都的要地則需精密偵察。

第四款為兵略上的要地。強調儘管前面已經多處提到對“地理”的偵察，但為了事先記住，不致遺漏，以下四點仍需重點偵察：一是扼守要道的城堡或要衝；二是各種橋樑的所在，特別是架於大河的永久橋樑和守護橋樑的堡壘，扼守兩河合流處的要衝；三是扼守山路的堡壘，特別是扼守山谷通路的要衝；四是扼守要港的堡壘。

第五款為清國的軍隊。強調不能因為清國軍隊的落後而輕視它，須摒棄偏見，虛心考察，因為“寸有所長尺有所短”，“著眼於其長處則反而對我十分有益”。

以上諜報收集要領與鳥尾的計劃相比，不僅諜報物件更加具體細緻，而且有十分明確的諜報目的----侵佔首都。因此，諜報重點完全在於尋找佔領首都的最佳登陸點、交戰的兵要地誌以及清軍的優劣點。這一針對性極強的諜報收集計劃，對於來華諜報員的工作具有重要指導意義。

《清國派出將校須知》仍為諜報收集要領。具體為：

(1) 運輸狀況：要求探查交通網路、地形險隘、道路寬窄、河流深淺、 通航狀況、水勢緩急、當地交通工具等。如果使用牛馬騾驢，還需調查其數量、馱鞍器具及其造法，同時估算運輸一定物資時需從日本調集的和可當地“掠取”的車馬數量。對於港灣，要調查可使用船隻數量、氣候對解除安裝貨物的影響、附近是否有應急港灣等。此外還需調査勞力的徵用方法、報酬、可徵 數量等。

(2) 糧食薪炭：需探明各地糧食品種、產量、土地數量、土壤狀況、竹木瓦石薪草糧秣種類與數量、有無肉魚油鹽醬、從其他地方運入物品方便 否、平時有無運入、當地人的口常食品和燃料如何、在當地可以籌集的軍需 食品數量、附近其他城市是否可以運至及所需時間、出兵時需籌備的時間 等。並且特地對飲用水的調查作了以下細緻規定：當地用的井水或流水水 質清濁鹹淡是否適合飲用，濁水鹹水如何加工供飲用等。

(3) 被服宿營：調查可供應軍隊的被服裝備以及宿營露營等物品，何處可獲得多少，當地適宜穿何種鞋子，有無可供宿營的房舍設施及其收容量，用於搭帳篷的材料是否容易獲得，冬季宿營如何防寒，當地 流行病的性質，廚具如何適應當地氣候等。

(4) 兵制及各製造業：要求首先調查一般兵制，然後調查各省、府、 州、縣各種軍隊的建制，各級將官姓名、人品，駐紮的城郭或炮臺位置及其狀 況，軍隊的訓練情況，武器種類和殺傷力，對於兵工廠(包括火藥廠)則調查其規模、裝置、產品、產量、質量、供應給何處軍隊等，對於造船廠則調查至今生產的或由外國購買的船數、噸數、馬力、炮數等。

與《清國派出將校兵略上偵察須知》相比，這一“須知”更注重直接左右軍事活動的後勤物資保障、兵要地誌、交通運輸方面的調查細節，是對前者相關偵察專案的細化補充。

以上諜報收集要領的制定，為參謀本部有計劃、大規模地全面展開對華諜報提供了有力的保障。

與此同時,桂太郎開始制定入侵中國的計劃。為了掌握第一手資料，他親自出馬,1879年7月與管西局和智重任大尉、伊集院兼雄中尉來中國秘密偵察南北狀況，歸國後立刻起草對清作戰方案，對於遺漏的一些重要地點，次年派小川又次少佐等來華補充偵察。小川偵察的是“有事時”大平灣附近適合登陸的地點、大連灣和金州灣作為日軍中央駐紮地是否合適，並且與威海衛比較優劣。透過實際偵察，桂太郎自認為基本摸清了“大清”的實力，據此寫下了《對清作戰策》，提出：“與清國發生事端，理論上不能和解而 發展至訴諸武力時，應以一舉攻佔北京使其訂城下之盟為目的。”並以此為目標制定了作戰方案。

桂太郎進攻華北佔領首都的“直隸平原大作戰”思想，隨著日本對華擴張的加強，越來越成為政府的“共識”。有資料稱：“以直隸平原為舞臺的作戰綱領，自1880年前後已經得到研究、計劃。”應該就是指桂太郎的上述一系列動作。

1885年任參謀本部第二局長的小川又次則是桂太郎侵華思想的忠實繼承發揚者。小川參加過侵臺戰爭,1879年任職於參謀本部管西局，1880年來中國偵察，1886年身為局長親自再度來華，“這次約三個月的視察，不僅對進行攻勢作戰方面的準備發揮了作用，而且為川上參謀次長髮動徵清戰樹立了信心”。

根據所獲情報，結合在清駐在將校意見，小川於1887年2月起草《清國征討策草案》，認為“現處於優勝劣敗弱肉強食之時，萬一不採取進取之計劃而退讓一味研究防禦之策，外則更會招致覬覦，內則更傷士氣，實系國家興亡之所在”。在他看來，“進取”就是以對“劣弱”先下手為強的侵略之道， 來維繫日本的“興亡”。小川選擇的“劣弱”便是他兩次偵察過的清國。他認為：“要維持我帝國獨立，伸張我國威，儼然屹立於萬國之間，保持安寧，就要進攻清國，將現在的清國分割成若干小邦國。”理由有兩個，一是將清國作為日本的“副防禦物”，就是說將日本防禦列強入侵的防線推進到大陸;二是清國是大國，雖然現在積弱，但一旦強盛便是日本的威脅，因此，“由本年開始五年為期作準備,若有機會則加以攻擊"。

草案分“彼我形勢”“作戰計劃”“善後處置”等部分。在第一部分“彼我形勢”中，他列舉了清國的以下弱點：中國軍隊人數雖多，但將官不知兵法， 八旗衰敗，“屬無用之長物”，僅防勇、練軍可用；福建水師在中法戰爭後已經基本覆滅，沿海沿長江各炮臺除北方數個有些威力外，其他只要小股部隊登陸就能攻破;清朝財政衰竭，兵備薄弱，民心背離。其“作戰計劃”是，日本派出八個師團的遠征軍進攻北京，俘虜皇帝是最上策。為此，需要在海軍掩護下派六個師團登陸渤海灣圍攻北京，派兩個師團出兵長江沿岸牽制清軍北上支援，同時獲取軍需物資。對於各軍的登陸地點、進軍路線、沿途需攻佔的城鎮、各部隊的任務、兵站的設立地點，草案均有具體的設想。

“善後處置”則提出利用戰勝條約鯨吞中國的若干方案，比如將旅順半島、山東登州府管轄之地、舟山群島、澎湖群島、臺灣群島、長江沿岸左右十里之地全部劃入日本版圖，其他地方則成立親日的邦國。

當然，當時的日本根本沒有實施這一計劃的綜合國力，於是他又提出了用五年時間擴軍備戰。

小川的侵華計劃比桂太郎的更狂妄，也更具體。1874年日本出兵臺灣後，參謀本部致力於收集中國情報，制定了各種“征討”中國的方案。自拿破崙戰爭以來，歐洲的主要戰略都是大規模動員野戰軍擊破敵軍，佔領首都, 迫使敵方訂立城下之盟。日本陸軍透過德國、法國吸收了這一思想，因此在與國力、總兵力優於自身的中國作戰時，當然也希望在開戰之初就進攻北京，決定戰局，參謀本部進行此方面研究也就不足而怪了。以上小川提交的 《清國征討策草案》可以說最有代表性，而在進攻北京的同時，又出兵南方, 即採取從南北兩路同時進攻中國的戰略,最終達到佔領和分裂中國的目的， 則是該計劃的獨特之處。這一戰略對日軍此後制定各種侵華計劃影響很大，兩次上海事變從某種意義上說就是其具體產物。

在此背景下，參謀本部以川上操六次長為中心，從1889年開始至1894 年初擬定了目標為在直隸平原展開進攻的“徵清作戰方案”。該方案將作戰分為兩期，第一期為出兵朝鮮，同時出動海軍消滅清國水師，奪得黃海及渤海的制海權;第二期為海戰結束後，派陸軍主力登陸渤海灣，在直隸平原大決戰，與清軍一決雌雄。事實上，日本在甲午戰爭中正是按照以上計劃進行的。

諜報是為決策服務的。明治中期以來，日本將中國視為敵國，開始大力擴軍備戰，並且出現了在直隸平原與清國決戰的攻勢戰略思想，以及從南北兩路同時進攻中國的戰略。作為參謀本部的核心領導者，桂太郎等據此制定了對華諜報計劃，直隸平原以及沿海要地由此成為主要諜報地區，長江流域等南方地區也被納入開展重點諜報活動的視野。自此，日軍在以上兩個地區的諜報活動日趨活躍，為發動甲午戰爭奠定了基礎。