新中國成立後，毛澤東敏銳地意識到國家遇到的許多重大問題大多集中在海洋上。過去，中國是個半殖民地國家，沿海成為帝國主義的“航道”，江河成了列強的“內湖”。解放了，中國人民當家作主，但海洋上外國艦船依舊橫衝直撞，外國漁船在中國海域肆意捕撈，而中國漁船在國外屢屢被抓，根本體現不出中國海洋主權何在。

國民黨政府3海里領海形同虛設

毛澤東查閱中國近代史，同海軍官兵交談，總結海洋軍事的經驗。他注意到一個奇怪的現象。中國歷史上數度有過強大的艦隊，但中國海軍只在海邊轉悠，或龜縮在港灣內，一直處於被動挨打的局面。而帝國主義的軍艦可以在中國海域長驅直入。面對外國的炮口，中國海軍無所適從，只有等待被擊沉的命運。

在1931年，國民黨政府曾經頒佈過3海里領海制，但領海制度形同虛設，列強的軍艦自由遊弋在中國的海洋江河，為其侵略政策服務。中國解放後，美軍公然派遣艦隊干涉中國內政，用武力阻止我解放臺灣，還肆意入侵我主權海域尋釁逞凶。

毛澤東認為，中國人民站起來了，必須結束有海無防的歷史，就要把中國的領海主權管起來。但中國的領海在哪裡？他強烈感覺到：建國後連自己國家的“宅基院牆”都搞不清，外國軍艦開到家門口來耀武揚威，我們拿不出明確的法律依據，何談保衛領海主權！

為了堅守國家海洋主權，必須首先弄清楚“海洋國門”在哪裡。領海問題提到了緊迫日程。於是毛澤東打電話給周恩來：“領海問題至關重要，由外交部請國際海洋法的專家一起來研究一下中國的領海問題。”

毛澤東詳細了解領海寬度問題

1958年8月22日，由周恩來安排，以國務院名義將著名法學家、曾任遠東國際軍事法庭中國檢察官首席顧問、參與審判日本甲級戰犯的中國法官倪徵和外交部部長助理喬冠華從北京接到了北戴河毛主席住所研究領海問題。毛澤東對倪徵說：“最近外國軍艦常來鬧事，今天把大法官請來，探究一下領海主權問題。”

倪徵詳細地介紹了領海的地位與作用，劃分領海的方法以及世界各國採用的領海制度。在1930年召開的第一次國際法編纂會議上，到會的40個國家中，有33國提出了各自不同的主張，其中美、英、日、中等12國堅持3海里的領海寬度，並霸道地宣稱：這是“世界各國領海寬度的唯一標準”，而主張採用大於3海里的領海寬度的也有21個國家。所以“歷史上還沒有一個公認的統一的領海寬度”。

周恩來提出：“當前首先要解決領海寬度問題。”毛澤東說：“是啊，為什麼各國採用的領海寬度相差這樣大？”倪徵回答說：“發達國家憑藉經濟、軍事實力，肆意侵犯其他國家海域，掠奪海洋資源，他們主張領海寬度為3海里；而發展中國家為保護自己領海主權及國土安全，多主張12海里甚至更多的領海寬度。”倪徵建議：“必須限制軍事大國在領海、領空的自由活動，設立12海里領海寬度比較符合中國實際情況。”

毛澤東仔細地聽著，並追問：“領海寬了，對商船航運有影響嗎？”倪徵答：“不會，海洋法規定，商船的正常商務活動是可以無害通過領海的。”毛澤東點點頭，他指著地圖上的渤海，提高了聲調問道：“如果定了12海里領海寬度，那渤海里面還會有公海嗎？”倪徵思索了一會兒回答：“渤海中最寬的老鐵山水道也不足24海里，這樣渤海就成為中國的內海了，中國享有完全的主權。”毛澤東微笑著站起來自語道：“看來，為了國家安全和繁榮，應當有個較寬的領海。”

12海里領海寬度得到國際認可

1958年8月23日，毛澤東下令萬炮齊轟金門島。8月25日下午，毛澤東在北戴河主持召開了政治局常委會議。除了炮擊金門的問題，會議還談到了領海寬度的問題。毛澤東認為，中國海岸線長，歷史上屢受侵略，為維護海上安全和經濟利益，並充分考慮到國際上可能遇到的風險，堅定主張採用較寬的領海。他要求外交部、解放軍總參謀部進行深入研究，提出領海寬度的意見，制定相應的檔案，待中央再次開會決定。

同年9月1日~2日，毛澤東在北戴河再次召集會議，劉少奇、周恩來、彭德懷、新任總參謀長黃克誠和總參作戰部部長雷英夫，以及喬冠華、著名法學家劉澤榮和周鯁生等參加了會議。劉澤榮時任外交部條約委員會委員、外交部顧問，他第一個代表中國參加了共產國際第一次、第二次代表大會，曾3次見到列寧，在他的身份證上寫有“請蘇維埃各機關團體給劉澤榮各種協助”的列寧親筆批字。他還主持撰寫了中國第一部《領海法概論》。周鯁生教授時任武漢大學校長兼中南軍政委員會委員、文教委員會副主任。

雷英夫彙報了領海線論證過程和採用12海里領海制的建議，喬冠華對待發的外交部新聞稿作了說明。兩位法律專家對各種國際法特別是《海牙協議》作了進一步說明，他們引經據典主張沿用民國時期當局頒發過的3海里領海制，認為如果宣佈12海里，可能會引發國際爭端，美、英會出來反對，搞不好會打仗。

毛澤東思考了一會，最後作出總結：“老先生們的意見很好，很可貴，使我們可以從另外的角度多想一想。但是，研究來研究去，《海牙協議》不是聖旨，也不能按照美英等國的意志辦，我們的領海線還是擴大一點有利。從各方面判斷，仗一時半會兒打不起來，我們不願打，帝國主義就那麼想打？我看未必。一定要打，我們也不怕，在北韓已經較量過了，不過如此，要有這個準備。”毛澤東從中國的經濟、安全利益出發，並考慮到當時中國海岸火炮有效射程在12海里以上，最後確定採用12海里的領海寬度，並且決定立即公之於世。

1958年9月4日，中國公佈了《中華人民共和國政府關於領海的宣告》，第一條即宣佈：“中華人民共和國的領海寬度為12海里。”“一切外國飛機和軍用船舶，未經中國政府許可，不得進入中國領海及其上空。”1982年公佈的《聯合國海洋法公約》規定“各國有權確定不超過12海里的領海”，當前世界上大多數國家採用了12海里領海制度。說明中國當初的決策既維護了國家主權，又符合國際歷史潮流。