劉病已為史皇孫劉進之子，號皇曾孫，出生數月，即逢巫蠱之禍。

在此之前，徵和二年（前91年）正月，丞相公孫賀之子公孫敬聲被誣告為巫蠱咒漢武帝、與陽石公主通姦，公孫賀父子下獄死；閏四月，諸邑公主與陽石公主、衛青長子衛伉皆坐誅。隨後武帝行幸甘泉宮，卻病於此處。江充因此作奸，言武帝病於巫蠱。得知武帝生病，皇后和太子的家吏數次前去甘泉問安，卻皆不得見。七月，漢武帝命江充為繡衣使者懲治巫蠱，巫蠱之禍正式爆發。

江充與太子劉據有隙，遂陷害劉據，並與案道侯韓說、宦官中常侍蘇文等四人誣陷劉據謀反。劉據為自保，起兵反抗。終因兵力不敵，庚寅日兵敗，攜兩幼子出奔。同日，皇后衛子夫自盡。劉據長子劉進為安置僅出生月餘的兒子劉病已，而未隨其父亡走。八月辛亥日，太子劉據拒絕被捕，自盡而死，兩位小皇孫遇害。同時，劉病已的祖母史良娣、父親劉進、母親王翁須和姑姑（皇女孫）皆在長安遇害。太子皇孫的姬妾（家人子）和門客皆被處死。唯獨襁褓中的劉病已逃過一死，被收系郡國在長安的府邸中臨時設定的官獄裡。

天子之氣

巫蠱之禍案發後，丙吉（邴吉）以原來廷尉監的身份被徵召到京城長安，武帝詔令丙吉到郡邸獄追查巫蠱的事。丙吉心裡知道衛太子的罪過並無真正事實，於是更為皇曾孫無辜收監難過，便讓忠厚謹慎的女囚胡組、郭徵卿住在寬敞乾淨的房間哺育劉病已，私給其衣食，看待甚有恩德。

後元二年（前87年）春二月，劉病已尚不滿五歲。漢武帝病重，往來於長楊宮、五柞宮之間，望氣者說長安監獄有天子氣，漢武帝便派遣內謁者令郭穣，把長安二十六官獄中的犯人抄錄清楚，不分罪過輕重一律殺掉。郭穣夜晚來到丙吉所在的官獄，丙吉緊閉大門，說道：“皇曾孫在此。普通人都不能無辜被殺，何況皇上的親曾孫呢！”邴吉一直守到天亮也不許郭穣進入，郭穣只好回去報告漢武帝，並趁機彈劾丙吉。或許此時方知自己有曾孫在世的漢武帝也醒悟過來，說：“這是上天讓這樣做的吧。”因而大赦天下。郡邸獄諸犯也因武帝的大赦和邴吉的堅持而得以出獄。

丙吉因此對守丞誰如說，皇孫不應當再在官獄裡了，讓誰如以官府文書形式寫信給京兆尹（後元二年京兆尹無人擔任，此處應為屬官），同時把皇孫和胡組一起送到京兆尹治所，京兆尹不敢接受，又送了回來。大赦僅幾日後武帝駕崩；第二天漢昭帝即位。劉病已的保姆胡組僱期滿該回家時，曾孫戀戀不捨，丙吉於是便用自己的錢僱傭胡組，讓她留下來和郭徵卿一起撫養了皇孫幾個月，才讓她回家。針對劉病已衣食待遇，邴吉找到掌管掖庭府藏的官吏少內嗇夫，少內嗇夫對丙吉說：“想給皇孫上等供給，但沒有詔令，沒辦法。”當時丙吉能夠吃到米和肉，便每月拿了自己的俸祿供給皇孫。

而後丙吉將劉病已送到其外家——祖母史良娣家裡，把他交給史良娣的兄長史恭撫養。史恭的母親貞君年歲已老，看到這孩子孤苦零仃，心裡非常難過，就親自照看劉病已。

後來丙吉升為大將軍長史，霍光十分看重他，丙吉入朝做了光祿大夫給事中。

遍遊三輔

漢宣帝劉詢

後元二年（前87年）二月丁卯，武帝崩，臨終前留下兩道遺詔，一道為霍光、上官桀、金日磾封侯；另一道將劉病已收養於掖庭，並令宗正將劉病已錄入皇家宗譜。漢昭帝始元二年（前85年），霍光等遵遺詔受封為侯。劉病已亦從史家搬出，被養育於掖庭，其宗室地位得到法律上的承認。

此時掖庭令張賀因曾是劉據的家吏，懷念劉據的舊恩，同情劉病已，就對劉病已體貼入微， 用私人的錢供給劉病已讀書。待劉病已年長，張賀多次向其弟張安世稱讚曾孫材美，並想把孫女嫁給劉病已。當時是元鳳四年，昭帝剛剛加冠；張安世任右將軍，與霍光共同輔佐昭帝；張安世的小兒子張彭祖又與劉病已同席研讀經書，二人關係極好。張安世認為少主（漢昭帝）在位，不應稱讚劉病已，怒斥張賀，張賀於是作罷。

而暴室嗇夫許廣漢之女許平君，年十四五歲，本應是內者令歐侯氏的兒媳，該出嫁時歐侯氏的兒子卻死了。她的母親為她求人占卜，說她將會大貴，張賀聽聞，便以自己家財為聘禮，為劉病已操辦婚禮，娶許平君為妻。二人生子劉奭。劉病已依靠許廣漢兄弟及祖母家史氏。

劉病已少時向東海人澓中翁學習《詩經》，他高材好學，但也喜歡遊俠，鬥雞走馬，廣為交結。他雖養於掖庭，卻常常出行宮外。他屢次在長安諸陵、三輔之間遊歷，常流連於蓮勺縣的鹽池一帶，尤其喜歡跑到其祖父劉據博望苑以南的杜縣、鄠縣一帶地方，去光顧杜、鄠兩縣之間的下杜城。他從這些市井的遊嬉當中深切體會了民間疾苦，也因此學會辨別閭里奸邪，探查吏治得失。

《漢書·宣帝紀》裡說他身有“異相”，遍身上下甚至腳底都長著長毛。劉病已婚後住在未央、長樂兩宮之間的尚冠裡時，臥過之處不時有光明散發出來。他每次到賣餅的店鋪裡去買餅，被他光顧的店鋪立刻生意火爆，他自己也不知道原因。民間有人把他描繪成能帶來好運的財神爺。

登基為帝

元平元年（前74年）四月癸未日，漢昭帝無嗣駕崩。大將軍霍光遣邴吉等迎立昌邑王劉賀為帝。但劉賀“荒淫無行，失帝王禮宜，亂漢制度”，即位僅十餘日時，霍光已與張安世謀劃廢之；最後劉賀只做了二十七天皇帝，於六月癸已日，被以霍光為首的大臣廢黜。

由霍光屬吏升任為太僕的杜延年，他的兒子杜佗素與劉病已相友善，杜延年知劉病已德美，勸霍光、張安世立其為帝。邴吉奏記霍光說，“我私下裡訪聽老百姓的議論，辨察他們說的事情，了解到到現在為官的那些宗室諸侯，在民間都沒有什麼名聲。而遵奉武帝遺詔所供養的名叫病已的武帝的曾孫，現在居住在宮庭外的外家中，我以前讓他居住在郡官邸時見到他還很年少，到現在他已十八九歲，精通經術，有很高的才能，行止安閒而氣節操守平和，希望將軍仔細認真地商議此事，並參考占卜的結果，如不便一下使他顯貴，可以先讓他入宮服侍皇太后(上官太后)，使天下人明白地知曉他的好處，然後再決定重大決策，天下人將很幸運感激！”

秋七月，霍光奏議說： “禮制，人重視血統關係所以尊重自己的祖先，尊重祖先就會敬奉祖宗的事業。昭帝無嗣，應選擇支子孫賢德的為繼承人。武帝曾孫名病已， 有詔令由掖庭進行照管。至今已十八歲。從師學習《詩》《論語》《孝經》，操行節儉、 慈仁而愛人，可以作昭帝的繼承人，奉承祖宗大業，統馭天下臣民。”上官太后表示同意。派宗正劉德到曾孫尚冠裡住處，浣洗、賜御府衣冠，太僕用軨獵車奉迎曾孫，先到宗正府齋戒行禮。

七月庚申日，劉病已進入未央宮，朝見皇太后， 先封為陽武侯，隨即群臣奉上璽、綬，劉病已即皇帝位，謁高廟，是為漢宣帝。九月，大赦天下。十一月壬子日，立許平君為皇后，賜吏民金錢。上官太后由未央宮搬至長樂宮。

文治武功

本始元年（前73年）正月，招募郡國吏民資產在一百萬以上的遷移到昭帝墓地平陵。大將軍霍光向宣帝叩請還政於君，宣帝謙讓再三，仍委霍光以大任，並對群臣論功行賞。五月，鳳凰聚集於膠東郡、千乘郡，赦天下。六月，為其曾祖母衛子夫、祖父劉據、祖母史良娣、父親劉進、母親王翁須議諡號，設定墓地園邑。

本始二年（前72年）春天，宣帝以水衡錢修建平陵，遷移百姓到此起住宅。六月，為漢武帝立廟。秋，發兵助烏孫軍隊擊匈奴。

本始三年（前71年）正月癸亥日，皇后許平君去世。五月收兵，校尉常惠率領烏孫軍隊大勝匈奴。

本始四年（前70年）正月，下詔減少宮廷饌膳、屠工和樂工，使其參加農業，官員都要上報捐助穀物數字，輸入長安倉，以幫助朝廷賑貸貧民。三月乙卯日，立霍成君為皇后，赦天下。

地節二年（前68年）三月，霍光病逝，宣帝與上官太后親自臨喪，並按皇帝規格的溫明厚葬霍光。四月，宣帝開始親政，因思念霍光的功德，就委任霍光侄孫樂平侯霍山領尚書事總攬朝政，而令群臣還要常向皇帝報告工作，以便皇帝掌握下情。宣帝五天一聽事，從丞相以下各署奉職奏事，以敷陳其情況與措施，考試其政績與能力，朝廷機構由此完備周密，人員配置得當。上下同心同德，沒有苟且偷安之意。

地節三年（前67年）四月，立皇子劉奭為皇太子，大赦天下。封太子外祖父許廣漢為平恩侯。地節四年（前66年）七月，平定霍氏謀反，對被霍氏所矇蔽裹脅而沒有具體犯罪事實的一般參與者一律赦免。八月已酉日，廢黜霍皇后。九月，宣帝問民疾苦，降低鹽價。

元康元年（前65年）春天，以杜東原上為初陵，更名杜縣為杜陵。五月，為父親劉進立皇考廟，增加其寢園奉明園戶口為奉明縣。免除漢高祖功臣絳侯周勃等一百三十六家的嫡長子孫的賦役， 讓他們以此來供奉家廟祭祀， 世世不得間斷。

元康二年（前64年）二月乙丑日，立婕妤王氏為皇后（邛成太后）。五月，為讓百姓避諱更容易，改名劉詢，之前因觸諱而犯罪的人全部赦免。

元康三年（前63年），因鳳凰多次棲集於泰山，賜天下以金、爵、牛、酒、帛。三月，封故昌邑王劉賀為海昏侯。後封皇子劉欽為淮陽王。

元康四年（前62年）正月，派遣太中大夫強等人巡行於天下，慰問鰥寡，覽觀風俗民情， 察看吏治得失，發現與舉薦品學兼優的人。三月，詔賜天下吏民以爵、牛、酒、帛。連年豐收，每石谷五錢。

神爵元年（前61年）三月，再賜天下吏民以爵、牛、酒、帛，振貸的錢物免收，宣帝所經之地不出田租。西羌反叛，宣帝徵集兵馬，四月，派後將軍趙充國、強弩將軍許延壽攻打西羌。

神爵二年（前60年）五月，西羌降服，置金城安置歸順的羌人。同年於烏壘城設西域都護府控制西域各國。秋季，匈奴日逐王先賢撣領人眾萬餘來降。冬季，匈奴單于派遣名王來漢朝獻，祝賀正月。

神爵三年（前59年）春，建樂遊苑。神爵四年（前58年）五月，匈奴單于派遣他的弟弟呼留若王勝之到長安朝見劉詢。

五鳳元年（前57 年），皇太子劉奭行冠禮，上官太后賜群臣及其夫人以帛，賜列侯嗣子以爵。

五鳳二年（前56年）八月，取消禁止百姓婚姻禮宴的政令。十二月，匈奴呼遬累單于率眾來降於漢，朝廷封之為列侯。

五鳳四年（前54年）正月，廣陵王劉胥有罪自殺。匈奴單于稱臣， 遣弟谷蠡王入侍朝廷。由於邊塞不受侵擾，減少戍卒百分之二十。設常平倉供應軍需並平衡糧價，減少漕轉。

甘露元年（前53年）正月，匈奴呼韓邪單于派遣其子右賢王銖婁渠堂入侍朝廷。四月，黃龍出現於新豐。冬，匈奴單于派遣其弟左賢王來朝賀。

甘露二年（前52年）正月，封皇子劉囂為定陶王；九月，封皇子劉宇為東平王。冬十二月，匈奴呼韓邪單于叩求於五原塞， 願奉國寶朝賀第三年春節。

甘露三年（前51年）正月，匈奴呼韓邪單于稽侯狦來朝，朝拜時稱藩臣而不報名。郅支單于孤立而遠遁，匈奴從此安定。宣帝賜百姓爵二級，並免除今年田租。三月，詔令各儒出講《五經》的同異，設立《易》、《尚書》、 穀梁《春秋》博士。冬季，烏孫公主劉解憂歸國。

黃龍元年（前49年）春正月，宣帝駕臨甘泉宮，郊祭泰畤。匈奴呼韓邪單于來朝。二月，宣帝下詔整飭基層吏治，要求三公與御史重視並仔細核查計簿，以安百姓。

病重去世

杜陵

黃龍元年（前49年）冬，宣帝得病，十二月病重，詔命侍中、樂陵侯史高為大司馬兼車騎將軍，太子太傅蕭望之為前將軍光祿勳，少傅周祿堪為光祿大夫，共同輔佐太子。

十二月甲戌日，劉詢崩於未央宮。在位25年，享年43歲，諡號孝宣皇帝。

十二月癸巳日，太子劉奭即位，即元帝，於初元元年（前48年）正月辛丑日，葬宣帝於杜陵。

東漢建武十九年（43年）正月十五，劉秀追尊孝宣皇帝廟號為中宗。

隱忍蓄勢

從後元二年（前87年）漢昭帝即位起，至劉賀（史稱漢廢帝）在位短暫的27天，再到漢宣帝劉詢即位之初，朝政幾乎全部掌握在霍光手裡。霍光把持國家的權柄，生殺予奪。昭帝時的廷尉李種、王平，左馮翊賈勝胡以及丞相車千秋的女婿少府徐仁都因冒犯霍光的意旨被下獄處死。小戶人家子弟樂成因受霍光寵愛，官至九卿，爵為列侯。百官以下只事奉霍光的家奴馮子都、王子方等人，根本不把丞相放在眼裡。

此外，霍光的兒子霍禹以及霍光哥哥的孫子霍雲都是中郎將；霍雲的弟弟霍山任奉車都尉、侍中，掌握胡、越兵權；霍光的兩個女婿分別是長樂、未央宮的衛尉，掌管整個皇宮的警衛；霍光兄弟的女婿及外孫都有資格參加朝會，擔當諸曹大夫、騎都尉、給事中的官職。霍氏黨派親族連成一體，盤根錯節地佔據了朝廷。

霍光從漢武帝后元二年（前87年）至漢昭帝元平元年（前74年），一直總理朝政，已成為漢朝實際上的最高統治者。直到漢宣帝登基以後，才歸還朝政。

漢宣帝在民間時就聽說並知曉霍氏尊貴強盛日子長久，心中並不認為這是一件好事。他一即位，就明顯感覺到了朝廷內部來自霍光集團的政治壓力，在他登基之日謁見高廟時，霍光陪同他乘車前往，他覺得心裡很害怕，如芒刺在背。後來車騎將軍張安世代替霍光驂乘，漢宣帝就安逸自在，感到非常安全親近。有著豐富生活閱歷的漢宣帝心裡明白，自己初即位，僅憑皇帝之稱不能與霍光相抗衡，只有保持最大的剋制，逐漸發展自己的勢力，尋求有利時機，才能奪回屬於自己的最高統治權。所以即位伊始，當霍光輔政以來首次表示要還政於君時，漢宣帝回絕了，他明確表示非常信任霍光，欣賞霍光的才能。請霍光繼續主持朝政，並當眾宣佈，事無大小，先報請霍光，然後再奏知他本人。事後他還專門下詔褒獎霍光的援立之功，益封七千戶。每次上朝，漢宣帝都給予霍光以極高的禮遇。

漢宣帝的這一系列行為對於消除霍光對他的猜忌和提防，緩和朝廷內部潛伏的政治危機，為他的統治創造良好的政治氣氛起到了極其明顯的積極作用，最直接的結果就是免於變成“昌邑王第二”。

武帝廟樂之爭

漢昭帝末期，匈奴就派使者到烏孫國，想得到和親烏孫的解憂公主，又攻打烏孫國，攻取了車延、惡師等地。公主上書漢天子求救，漢朝把這事下交給公卿大臣們商議，沒能決定怎麼辦。這時，漢昭帝駕崩，漢宣帝繼位，烏孫國首領昆彌又上書漢天子，說：“我們接連被匈奴侵伐削弱，我願意把國中一半的精兵共有五萬人馬都拿出來，盡全力反擊匈奴，希望漢天子派兵，救救公主！”

本始二年（前72年）五月，即位兩年的漢宣帝下了一道全面頌揚他的曾祖父漢武帝的詔書，其中強調了孝武皇帝自己躬行仁義，而又威武迅猛，北上征討匈奴，單于遠逃；南下平定氐羌、昆明、甌駱兩越；向東平定菱、貉、北韓，開拓大漢疆土、設立了郡縣，各蠻夷之國也都臣服，通好的使臣不請自至，珍貴的貢物陳列在宗廟中的功績。

漢宣帝要求公卿、博士討論武帝的“尊號”和“廟樂”，群臣莫不贊成。而對於宣帝討伐匈奴的潛在意圖，長信少府夏侯勝發表了驚人的反對意見：“武帝雖有攘四夷廣土斥境之功，然無德澤於民，不宜為立廟樂。”

丞相蔡義和御史大夫田廣明帶頭聲討夏侯勝“非議招書，毀先帝”的罪行，定性為“大逆不道”；又揭發丞相長史黃霸事先知道夏侯勝的觀點而沒有舉報，犯有包庇慫恿之罪；兩人都被捕入獄，直到本始四年，夏侯勝被赦而擔任諫大夫、給事中，黃霸擔任揚州剌史。

此後大臣們很快擬定方案：六月庚午日，尊漢武帝的廟號為世宗廟，在廟中演奏《盛德》、《文始》、《五行》舞曲，武帝生前巡行過的四十九個郡國都建立世宗廟，像高祖廟和太宗廟一樣。宣帝立即批准，下令在全國實行。為慶祝這一重大決定，特地給全國成年男子普遍增加一級爵位，並賞賜酒肉。

七月，宣帝動員與選派關東輕車銳卒，挑選各郡國位在三百石的強健而諳於騎射的吏員，都從軍西征。命田廣明、趙充國、田順、範明友、韓增為五將軍， 兵十五萬騎，校尉常惠持符節指揮烏孫兵，出擊匈奴。最後俘獲了單于的父輩及嫂輩、居次、名王、犁汙都尉、千長、將軍以下三萬九千多人，搶得馬、牛、羊、驢、騾、駱駝共七十多萬頭，匈奴部隊連死帶傷而減去的人數以及因遠途遷徙而死亡的牲畜不可勝數，匈奴因此衰敗損耗。

從這起事件中，深究一番可以知道， 為漢武帝立廟一事確實是漢宣帝初即位時的一招好棋。根據中國古代傳統，立廟是“正統”（嫡系子孫）的責任，而主喪、主祭亦是宗子才能行使的權利。所以古代皇帝駕崩後，一定要太子在靈柩前即位，然後才能主喪，為大行皇帝發喪。宣帝即位時其曾祖父已去世多年，他不可能為先帝主喪。但由於漢昭帝未出臨武帝葬禮、又未能為武帝立廟，因此漢宣帝以為武帝立廟的方式來宣示自己才是漢武帝的嫡系遺脈（衛太子劉據是武帝的宗子——嫡長子），用來與以庶出少子身份即位的昭帝區別開來，顯示自己才是繼承漢武帝事業和遺志的正統，自己的繼位是天經地義並且完全合法，具有不容置疑的正當性，並藉以提高自己的個人威信；同時在以孝治天下的西漢，宣帝此舉也示為武帝盡孝。

而《漢書·郊祀志下》也因此記載：宣帝即位，由武帝正統興，故立三年，尊孝武廟為世宗，行所巡狩郡國皆立廟。

當出現夏侯勝反對的局面後，漢宣帝順勢將其下獄，震懾朝臣，進一步樹立了自己的個人權威；進而肯定漢武帝征伐四夷的舉措，得以在隨後三個月興兵征討匈奴，揚漢國威。宣帝此舉既表達了對先帝的孝心，又標榜了自己的正統嫡系的身份，初步確立了在朝堂上的威信從而征伐匈奴，真是一舉而三得。

而由此可見西漢晚期劉向說漢宣帝“聰明遠識，制持萬機”在漢文帝之上，絕非虛言。

躬親朝政 平亂定鼎

漢宣帝即位後的第六年，也就是地節二年（前68年），霍光去世。漢宣帝與上官太后親臨喪禮，以皇帝規格的溫明厚葬霍光，並加封霍光的侄孫霍山為樂平侯，以奉車都尉的官職領尚書事。與此同時，漢宣帝認為時機已到，開始親理朝政。他重用御史大夫魏相，讓魏相以給事中的身份參與朝中的機密決策，後來又提拔魏相為丞相。繼而任命邴吉為御史大夫，又委以他的岳父平恩侯許廣漢以重任，逐漸把權力收歸己手。

漢宣帝深知，霍光雖已去世，但霍家的親屬和親信還控制著中央政府的各個機要部門，尤其是兵權還掌握在他們手中，霍顯毒殺許皇后的真相也開始慢慢洩露出去。為此，漢宣帝首先採取行動，削奪霍家把持的權力。他先解除了霍光兩女婿東宮（長樂宮）、西宮（未央宮）衛尉的職務，剝奪了他們掌管的禁衛軍兵權。又把霍光的外甥女婿和孫女婿調離中郎將和騎都尉的位置並收回官印，讓自己的親信的許、史兩家子弟擔任南北軍和羽林郎的統帥，最終把兵權掌握在自己手中。之後，他提拔霍光的兒子霍禹為大司馬，明升暗降，剝奪了他掌握右將軍屯兵的實權。還對上書制度進行了改革，下令吏民上書，直接呈皇帝審閱，不必經過尚書，群臣百官進見皇上可以獨自往來，把霍山、霍雲領尚書事的職務架空起來。通過這一系列步驟，霍家掌握的實權被剝奪殆盡，權力逐漸集中在漢宣帝的手中。

面對漢宣帝全面奪權的行動，霍家集團內部先是不滿，後來惶恐不安。霍家人知曉了霍顯毒殺許皇后的真相後，開始有了邪謀。霍雲之舅李竟的好友張赦見霍雲家族岌岌可危，建議李竟通過霍顯告訴上官太后，先殺死當權的丞相魏相和平恩侯許廣漢，進而罷黜皇帝。長安男子張章告發了這件事，宣帝就把此事交給廷尉處理。執金吾拘捕了張赦、石夏等人，宣帝看重上官太后的面子，下詔制止，不準拘捕，未予深究。霍山等人更加恐慌，害怕時間久了被追查問罪，決定先動手。秋七月，霍氏欲圖借上官太后之手殺死宣帝親信、罷除天子而立霍禹為帝，保住他們的既得利益。但叛亂在嚴陣以待的漢宣帝面前很快瓦解了。霍氏相約定的計劃還沒有實施，宣帝就任命霍云為玄菟太守、太中大夫任宣為代郡太守。霍山又因為抄寫宮禁祕書犯法，霍顯為此上書表示願獻出城西宅第和一千匹馬來贖霍山的罪。宣帝在奏書上只批覆知道了。就在這時，他們密謀的事被發覺，霍雲、霍山、範明友自殺，顯、霍禹、鄧廣漢等人被捕捉到，霍禹被腰斬，顯及她的幾個女兒兄弟都被處死。與霍氏相連的數千戶人家被誅滅。宣帝隨即下詔公開此事，所有被霍氏所連累的人，如果事情發生在丙申日以前，還沒有發覺報官在押的，一律赦免。八月已酉日，廢霍皇后。在西漢朝廷中盤踞了十幾年的霍家勢力一朝覆滅，漢宣帝最終確立了他的絕對統治。

漢宣帝徹底清除了霍氏的勢力，可以大刀闊斧地施政了。

漢宣帝早年生活在民間，深知吏治好壞將直接關係到百姓的生存發展與社會的和諧穩定。他說“吏不廉平則治道衰”。所以，他即位後，除親自過問政事，省去尚書這一中間環節，恢復了漢初丞相既有職位又有實權的體制外，還特別重視地方長吏的選拔和考核，並下大力氣整飭吏治。為此，劉詢建立了一套對官吏的考核與獎懲制度。他多次下詔對二千石（郡守級官吏），實行五日一聽事制度；並不定期派使者巡行郡國，對二千石官員的工作進行考察。根據考核結果，信賞必罰。他頒佈詔令說：“有功不賞，有罪不課，雖唐虞猶不能化天下。”在他當政時，一大批因政績突出的官員受到了獎勵，或以璽書勉勵，增秩賜金，或爵關內侯，升任九卿或三公。對那些不稱職或有罪的官吏，則嚴懲不貸。 隨著這些措施的推行，一大批“良吏”便逐漸造就而成。其中，還有許多官吏是由低階郡吏察廉晉升而來，或因明經而被提拔。

整飭吏治，加強考核

漢宣帝時期，是官吏“久任”制發展到較為完備的時期。這主要表現在兩個方面：

其一，把官員“久任”的實施範圍由中央大臣擴大到高階地方官員。不僅侍中、尚書等參掌朝政的親信近臣得蒙榮寵，郡太守一級的高階地方官也多有“久任”者。 漢代的郡國介於中央與縣之間，在中央與地方的關係中，郡國守相起承上啟下的作用。郡國守相的好壞，不僅關係到一方的安寧與否，也關係到國家的治亂興衰。所以，劉詢對郡國守相的選任，十分慎重和嚴格，規定先由朝中大臣舉薦，然後擇日親自召見考核，詢問治國安邦之術。著名循吏龔遂被任命為渤海太守，就是其中一例。

其二，上述官員即便積有功勞、或有優異表現應該升遷，也不輕易提升調動，而是另外尋求對策，給良吏以物質、精神兩方面的獎勵和褒獎。

對於親信近臣，“至於子孫，終不改易。”結果是“樞機周密，品式備具，上下相安，莫有苟且之意也”。

對於郡太守，漢宣帝坦言他們是輔助天子治國理民的關鍵所在，是“吏民之本”，如果時常調動變易就不會被其屬下尊重，上下難以相安；如果實行“久任”制，百姓知其將長時期在職，就不敢欺罔上司，自然就會“服從其教化”。

對治理地方確有優異政績的郡太守，漢宣帝常用的獎勵辦法是：頒佈璽書嘉獎勉勵；在原有的薪俸基礎上增加俸祿；賞賜金錢若干；甚至拜爵至關內侯，使之得以享受政治名譽與經濟利益。如膠東相王成在“考績”中被認為安撫了大量流民，“治有異等”，就得到了明詔褒獎，並提升其俸祿為“中二千石”，賜爵關內侯。另外一位名臣黃霸，曾經因為有過失而被貶，以八百石的官秩再度出任潁川太守，任職八年，郡中大治。漢宣帝下詔稱揚，並給予“賜爵關內侯，黃金百斤，秩中二千石”的額外獎賞。

按照常規，郡太守的俸祿高者為“二千石”（低者可至“八百石”），而王成、黃霸實際享受的“中二千石”俸祿與朝廷諸卿持平。他們的職務儘管沒有升遷，但是政績得到肯定，待遇得以改善，利益得到保障。這不僅對當事人有安撫或激勵作用，而且可以給後來人樹立榜樣，結果是刺激了政風吏治的改善，這些循吏或良吏執法公平，恩威並施，其統治顯得“合人心”，“所居民富，所去見（被）恩”，故而得到時人好評。 史稱“是故漢世良吏，於是為盛，稱中興焉”。

為政寬簡，懲治貪腐

漢宣帝興於民間，知道百姓對官員貪腐切齒痛恨，所以他一當政，就主張要嚴明執法，懲治不法官吏和豪強。一些地位很高的、腐朽貪汙的官員都相繼被誅殺。大司農田延年在尊立漢宣帝時，作用非凡，“以決疑定策”被劉詢封為陽城侯，但因修建昭帝平陵，趁僱傭牛車運沙之機，貪汙賬款3000萬而被丞相議奏為“不道”罪。宣帝此時要求用自己的私錢——水衡錢來為昭帝修建平陵。幾天後，使者來召田延年到廷尉處聽罪。田延年自殺。

漢宣帝不僅以執法嚴明著稱，還以為政寬簡聞名。他在任用地方官時，除啟用了一些精明能幹的能吏去嚴厲鎮壓不法豪強外，還同時任用了一批循吏去治理地方，從而改變了吏治苛嚴和破壞的現象，大大緩和了社會矛盾，安定了政治局面。由於他有過牢獄之災的經歷，所以，對冤獄他深惡而痛絕之，提出要堅決廢除苛法，平理冤獄。他親政後不久，就親自參加了一些案件的審理。為從制度上保證執法的嚴肅性和公正性，地節三年（前67年），還在朝廷增加了四名廷尉平一官，專掌刑獄的評審和複核，並設定了治御史以稽核廷尉量刑輕重。地節四年（前66年），又下詔廢除了首匿連坐法，並下令赦免因上書觸犯他名諱的人。五鳳四年（前54年），他派24人到全國各地巡查，平理冤獄，檢舉濫用刑罰的官員。他還先後多次下令，大赦天下。

實行漢家制度

漢元帝為太子時“柔仁好儒，見宣帝所用多文法吏，以刑名繩下，大臣楊惲、蓋寬饒等坐刺譏辭語為罪而誅，嘗侍燕從容言：‘陛下持刑太深，宜用儒生’。宣帝作色曰：‘漢家自有制度，本以霸王道雜之，奈何純任德教，用周政乎！且俗儒不達時宜，好是古非今，使人眩於名實，不知所守，何足委任！’乃嘆曰：‘亂我家者，太子也！’”。《漢書》這段記載，為了解漢代後期治國方針的演變提供了很好的材料。

從漢武帝時開始確立的“霸王道雜之”的“漢家制度”可以說是一種行之有效的治國方式，漢宣帝一語道出了其中要訣。這一制度從漢宣帝以後，始終為後世所稱頌和遵循。而且中國古代各皇朝的統治者都不同程度地借鑑“漢家制度”的經驗教訓，以強化其統治。

軍事

降服匈奴

自馬邑之謀（前133年）反擊匈奴開始，漢朝歷經襲破龍城、河南、高闕、定襄、河西等系列會戰，終至漠北之戰（前119年）擊敗匈奴，從此奠定漢強匈弱的格局。但匈奴並未臣服，相反經過十幾年的恢復後，聲勢復振，與漢爭鬥竟敗少勝多，漢武后期有趙破奴2萬騎受降城之沒、李廣利3萬騎天山被圍犧牲六七、李陵5千步兵浚稽山敗沒，甚至最後李廣利7萬鐵騎燕然山全軍覆沒，不過匈奴慘勝猶敗，內部又有不和，雙方實力對比也未轉換。

宣帝即位第二年（本始二年，前72年），漢朝發鐵騎16萬餘兵

匈奴形勢

馬，分五路攻打匈奴，這是兩漢400年最大規模的一次對外騎兵出征。同時，派遣校尉常惠前往烏孫，節制烏孫騎兵5萬餘，與漢軍東西並進，形成一個巨大的鉗形攻勢，夾擊匈奴。匈奴畏懼漢軍，驚惶西逃恰遇烏孫兵，一場激戰大敗而歸，常惠因此封為長羅侯。

第二年（前71年）冬，匈奴再襲烏孫，遇大雪，生還者不及十分之一，再加烏孫、烏桓與丁令的乘勢攻擊，國人亡十分之三，畜亡十分之五，國力大為削弱。不久，漢軍3千騎擊匈，都能捕得幾千匈人而還，匈奴亦不敢報復，而且更向往與漢和不是戰了。

神爵二年（前60年），統治西域的日逐王先賢撣與新任單于握衍朐鞮素有矛盾，關係不睦，帶著數萬人投降漢朝。日逐王被封為歸德侯。甘露三年（前51年），呼韓邪單于親往帝都長安，贊謁稱臣做北藩，“匈奴款塞、單于來朝”成為宣帝朝的一大盛事。

單于朝禮完畢之後，漢朝派使者引導單于先行，住在長平。宣帝從甘泉宮到了池陽宮，登上長平山坡，詔令單于不要來拜謁，而左、右當戶那些大臣都被允許列隊參見，還有各蠻夷部落的首領王侯有幾萬人，都在渭橋下夾道排列，迎接宣帝。宣帝登上渭橋，人們都山呼萬歲。

囊括西域

西漢疆域

自張騫之後，七十餘載漢匈相爭，直至匈日逐王歸降之際，漢宣帝神爵二年，也就是公元前60年，西域都護設立，西域廣袤地域正式歸漢朝管轄。本始二年大捷後常惠被派再返烏孫，賞賜其有功人員。因龜茲（西域一大國）曾殺漢屯田校尉賴丹，回國途中，常惠徵調西域諸國5萬人馬，往攻龜茲，迫其國王謝罪並交出凶手姑翼，即斬殺之。

西域歷來是漢匈的第二戰場。西域本匈奴勢力範圍，匈奴置僮僕都尉駐紮在焉耆一帶，管轄西域諸國。漢武帝通西域、敗匈奴、伐大宛後，聲威亦遠震此地，漢使往來不絕，並屯田渠犁。漢匈遂在西域形成了拉鋸戰，你來我往，此消彼長，情形至為複雜。武帝后期，因擊匈失利和詔罷輪臺之戍，漢勢有所減弱，昭帝時，霍光遣傅介子計斬Murano王，漢朝對西域的影響又有所加強。到了宣帝初年，漢匈仍以天山為界，南為漢朝勢力範圍，北則為匈奴。

車師屬於北道，為匈奴控制，對漢朝不敬。宣帝親政的第一年（地節二年，前68年），即遣屯田渠犁的鄭吉，發附近西域諸國兵1萬餘及屯田1500漢兵，往討車師，擊破降服之。匈奴派兵來戰，鄭吉領兵迎擊，兩軍遭遇，匈奴竟害怕退去。後來，鄭吉派遣300漢兵屯駐車師。

不久，南道的莎車王弟呼屠徵，殺了親漢國王萬年與漢使奚充國，自立為王，並煽動南道諸國，叛離漢朝，南道因此阻斷不通。當時鄭吉還在北道，恰奉宣帝派遣馮奉世正出使大宛途中。馮奉世果斷行動，徵發西域諸國兵15000餘，進攻莎車，打下了都城，平定了南道，並把驚懼自殺的呼屠徵首級，一路傳送到長安。此乃宣帝元康元年（前65年）的事。馮奉世之後到了大宛國，國王對他尤其禮敬，因此還得到該國名馬“象龍”，帶回了長安。

西域都護府

漢宣帝神爵二年（前60年），匈奴日逐王先賢撣帶著數萬人投降漢朝，宣帝特派鄭吉，發渠犁、龜茲諸國兵5萬，前往迎降，一直護送至京師長安，路上有逃亡者，即斬殺。鄭吉破車師，降日逐王，聲威大震西域，宣帝乃拜之為西域都護，封安遠侯，兼護車師以西北道諸國。鄭吉遂在西域中心，設定幕府，修築烏壘城，距陽關2700餘里，統領天山南北，漢朝號令得以正式頒行於遼闊西域。

西域都護的設定，不僅是漢王朝，更是華夏史上一個劃時代的大事件。從此之後，漢匈相鬥七十餘年，東自車師、鄯善，西抵烏孫、大宛，西域諸國盡歸漢朝版圖，張騫之始，鄭吉之終，漢武之願，漢宣實現。

從此以後，天山南北廣袤之土、雄闊之地，終屬華夏之疆、中華之域。匈奴也更加衰弱，不敢再與漢爭鋒西域。

大破西羌

西陲之羌，盤踞青、隴，民風剽悍，勇猛好戰，策應匈奴，擾我邊疆。宣帝遣趙充國討伐，兩年完全平定，因置金城屬國安置降羌，也就是西域都護設立的那一年。

武帝后期，聚居在現今青海省境內的羌族，經常向內地侵擾，攻城略地。匈奴也想聯合羌人共同侵擾漢朝。面對這種形勢，武帝曾提出要斬斷匈奴右臂，指的正是這種聯合，但派去的士兵也為羌人所敗。這時，羌入又逐漸向湟水以北移動，找尋農民棄耕的地方去放牧。同時羌人各部落也有聯合一致的趨向，郡縣官吏也禁止不了。這時匈奴又想勾結羌人，以擴大對漢西部的侵擾。漢朝派往浩窖（今青海省大通河東岸）的軍隊，被羌人打敗，損失甚眾。

宣帝期間，光祿大夫義渠安國出使到了羌族，羌先零部落酋長向他表示要北渡湟水，到漢民不種田的地方畜牧。義渠安國向朝廷報告這個情況。趙充國彈劾義渠安國奉使失職。從此以後，羌人依照以前的話，擅自渡過湟水，當地漢朝的郡縣長官不能禁止。元康三年（前63年），先零部落與各個羌族部落酋長二百多人“解仇交質”，訂立盟約，打算共同侵擾漢朝地區。宣帝知道了這事，問趙充國如何對策，趙充國指出，羌人為患，一是羌族原來各部落互相攻擊，易於控制，但近幾年來他們“解仇合約”，共同反漢；二是羌族與匈奴早就打算聯合；三是羌族還可能“結聯他種”，即與其他種族聯合。所以他提出“宜及未然為之備”的建議。過了一個多月，小月氏部落的羌侯狼何果派人到匈奴借兵，打算攻擊鄯善、敦煌，以切斷漢朝與西域的通道。趙充國估計事情不那麼簡單，需要深謀遠慮。他向朝廷提出建議：一是加強軍事上的邊防；二是離間羌族各部落而偵探其預謀。

神爵元年（前61年）春，漢朝中央兩府（丞相、御史）又推薦義渠安國出使諸羌，了解其動向。義渠安國不懂策略，一到羌部，就召集先零部落的頭領三十多人，以他們都有逆而不順之罪，全部斬首。調兵鎮壓先零之民，殺了一千多人。於是羌族各部及歸義羌侯楊玉等都很震恐，離開其地，劫掠其他小族部落，犯漢邊塞，攻城邑，殺長吏義渠安國以騎都尉身份帶領三千騎兵守備羌人，被羌人所擊，損失慘重。他領兵退到令居，向皇帝報告。

漢宣帝意欲起用趙充國平叛，但這時趙充國已七十多歲，漢宣帝就派遣御史大夫丙吉去問誰可以為將，趙充國很自信地回答：“沒有超過老臣的人了。”宣帝又派人去問：“將軍估計羌虜會怎麼樣，應當使用多少人？”趙充國答：“百聞不如一見。軍事情況難以遙測，臣希望趕到金城，制定出作戰方案後上奏。然而羌戎只是弱小的夷族，違反天意背叛國家，不久就會滅亡，希望陛下把這件事交給老臣，不要擔憂。”漢宣帝笑著答應了。

於是，趙充國以古稀之齡督兵西陲。他領騎兵不滿萬人迅速出師，巧渡黃河，立穩陣腳，作好戰鬥準備。到達湟水岸邊，羌人多次挑戰，他堅守不出，只以威信招降罕、開羌，瓦解羌人各部落聯合抗漢的計劃，欲等羌人困頓之時再攻擊。此時酒泉太守辛武賢上書請擊罕、開羌，趙充國表示反對。百官商討後都認同辛武賢，宣帝遂下書責備趙充國。趙充國再次上書詳陳利害，建議先誅先零，被宣帝採納。先零羌逃走，死亡被俘者眾，罕羌前來歸順。

神爵元年（前61年）秋，宣帝賜書趙充國於十二月攻打先零羌。趙充國堅持上屯田奏疏，建議朝廷屯田湟中（今青海省湟水兩岸）作為持久之計，提出亦兵亦農，就地籌糧的辦法，可以“因田致谷”、“居民得並作田，不失農業”、“將士坐得必勝之道”、“大費既省，徭役預息”等“十二便”。趙充國的奏書每次上報，都要被交給公卿大臣討論。剛開始贊同趙充國計策的人有十分之三，中期十分之五，最後達到十分之八。宣帝下詔質問先前說趙充國計策不好的人，他們都磕頭認錯。最終宣帝同時採納了趙充國屯田與辛武賢、許延壽出擊的建議。

神爵元年（前61年）冬，宣帝詔令強弩將軍許延壽、破羌將軍辛武賢、中郎將趙印出擊西羌，斬首並降敵共八千餘人；趙充國俘虜五千餘。宣帝詔令撤軍，只留下趙充國屯田。

神爵二年（前60年）夏五月，趙充國奏疏被許可，整頓軍隊而返回。同年秋天，羌人若零、離留、且種、皃庫一同殺了先零羌的首領猶非、楊玉，同其他首領弟澤、陽雕、良皃、靡忘一起，率領煎鞏、黃羝部落的四千多人投降了漢朝。漢朝遂設定金城屬國來安置投降的羌人。西羌遂定。

經濟

調整經策，整頓工商

漢昭宣時期，以“輪臺詔令”為基本依據，認真總結了漢武帝時期推行經濟政策的經驗教訓，大刀闊斧地進行調整政策，採取“與民休息”的政策，收到了顯著的效果。

漢武帝時期工商業官營政策暴露出諸多弊端，昭帝時期就引起了較大非議。在始元六年（前81年）召開的鹽鐵會議上，眾臣對這些政策進行了激烈的批評，導致了“罷郡國榷沽”的結果，但其他各項仍未罷除。宣帝親政後，繼續整頓這些政策，曾於地節四年（前66年）九月下詔：“吏或營私煩擾，不顧厥咎，朕甚閔（憫）之。鹽，民之食，而賈鹹貴，眾庶重困，其減天下鹽賈。”由此可見，工商官營政策在昭宣時期雖然仍在執行，但經過整頓，這些政策的一些弊端，如官吏徇私枉法，貪汙腐敗等問題，在一定時期內得到了有效抑制，這有利於百姓的“休養生息”。

抑制兼併，輕徭薄賦

針對“富者田連阡陌，貧者亡（無）立錐之地”的現象，為制止土地兼併，劉詢即位後，先後三次詔令把“貲百萬者”的豪強徙往平陵、杜陵等地，而後將其土地或充為公田，或配給無地、少地的貧民。還把國家苑囿或郡國的公田，借給少地或無地的貧民耕種，使他們儘可能地擺脫豪強的控制，重新變為國家的編戶（假民公田）。 劉詢繼續奉行了昭帝時期的輕徭薄賦方針。

本始元年（前73年），宣帝即位不久，就免除了當年租稅。後又對遭受旱災、地震、病疾的地區，免除三年的租賦。地節三年（前67年），他下令降低一直很高的鹽價，減輕老百姓過重的負擔。五鳳三年（前55年），他下令減少天下口錢。甘露二年（前52年），又下令減收全國百姓算賦錢，1算減30錢。甘露三年（前51年），又再次詔令免除當年田租。 在徭役方面，也儘量減省。當時，漕運所消耗的人力很多，僅從關東向京師運谷400萬斛，每年就需用6萬人的勞力。他採納大司農中丞耿壽昌的建議後，在三輔、弘農、河東、上黨、太原等郡買糧，供給京師所用，一下就減省關東多半的漕卒。 在劉詢的大力倡導下，各級官吏都將勸科農桑、發展生產作為首要政務。劉詢還派農業專家蔡葵為“勸農使”，巡視全國，指導農業生產。在劉詢統治後期，國內經濟繁榮，農業連年豐收，谷價創造了漢代的最低價。

設立常平倉

五鳳四年（前54年）正月，大司農中丞耿壽昌便在向宣帝奏請在邊郡設立常平倉，以供給北部邊防之需，減省轉輸漕運之費。

“常平”源於戰國時李悝在魏所行的平糴，即政府於豐年購進糧食儲存，以免穀賤傷農，歉年賣出所儲糧食以穩定糧價。范蠡和《管子》也有類似的思想。漢武帝時，桑弘羊發展了上述思想，創立平準法，依仗政府掌握的大量錢帛物資，在京師賤收貴賣以平抑物價。

漢宣帝即位之前，往年漕運時，輸谷四百萬斛到京師需要動用關東漕卒六萬人，耗費相當驚人。因此耿壽昌建議就近購買三輔及弘農、河東、上黨、太原諸郡之谷，認為足以滿足京師所需，且可將漕卒的員額減省一半；同時又奏請將海租（水產稅）增加三倍。儘管早在神爵元年時，趙充國就已有趁低價在金城郡多糴谷蓄的建議，但時隔七年之後耿壽昌才將之奏請實施，並將試行的範圍由金城一郡擴大到整個北邊，這就足以說明，漢朝這些年來積蓄的穀物已經豐富到了足夠支撐這個龐大計劃的地步；而谷價的長期低迷，則說明實施這一計劃的內外部條件到這時已經完全成熟。這兩項條件的完備使得常平倉的設立具有了瓜熟蒂落、水到渠成的意義，一旦正式施行，成功的希望便有了相當的把握。雖然御史大夫蕭望之以“陰陽之感，物類相應，萬事盡然”為由，又認定耿壽昌之舉實乃“費錢二萬萬餘，有動眾之功，恐生旱氣，民被其災”，因而極力反對，宣帝仍然一一照準。

耿壽昌的改革方案很快收到成效，漕事因而暢達，他便又下令在邊郡各地築造穀倉，於谷價低時加價糴入、價高時則降價糶出，以平抑谷價，調劑各邊郡的穀物供給，名曰“常平倉”。常平倉的設立，是以國家的財力為後盾、以改變市場供應量的手段來達到穩定谷價，調節市場的目的。這樣既能減輕過低的谷價對中小農戶的傷害，保護他們的切身利益，又使國家常年掌握著一定數量的糧食儲備，能夠維持邊防的穩定。百姓得其便利，國家也得以安定，一舉而兩得。

文化

興盛《穀梁》

漢宣帝帝繼昭帝時期霍光主持召開鹽鐵會議之後，又在甘露三年（前51年），在石渠閣召開了盛大的儒家經學會議，講論“五經”同異問題。

漢武帝時，尊崇《公羊》，詔令太子劉據學《公羊春秋》，從此《公羊》興盛。而劉據通曉後，又喜歡《穀梁傳》而私下學習它。宣帝即位，聽說祖父喜歡《穀梁春秋》，問丞相韋賢、長信少府夏侯勝和侍中樂陵侯史高，都是魯人，說穀梁子本是魯學，公羊氏是齊學，應當興學《穀梁》。

甘露三年（前51年），漢宣帝召《五經》名儒太子太傅蕭望之等在殿中大辯論，平均《公羊》、《穀梁》異同，各自用經論處是非。《公羊》多不被贊同。蕭望之等十一人各自用經義核對，多贊同《穀梁》。漢宣帝親自進行審定，於是設立樑丘《易》、大小夏侯《尚書》、 穀梁《春秋》博士。從此《穀梁》學大為興盛。

這種現象只有在寬鬆的政治條件下才有可能，而且為加強思想的進一步統一邁出了重要的一步。

頒行《史記》

太史公司馬遷有一個女兒嫁給楊敞。司馬遷死後，他的《史記》漸漸流傳開來。楊敞與司馬氏育有二子，大兒子楊忠，小兒子楊惲。楊惲最先看外祖父寫的《太史公記》，對《春秋》也很熟悉，因為有才能得到人們的稱讚。楊惲喜歡結交英俊傑出的儒生，名顯朝廷，被提拔為左曹。霍氏謀反，楊惲先聽說了，通過侍中金安上稟告皇帝，於是皇帝召見楊惲，讓他稟報霍氏謀反的事。霍氏家族服罪被殺，楊惲等五人因為舉告有功賜封爵位，楊惲被封為為平通侯，遷升中郎將。

楊惲看到此時朝政清明，開始陳述司馬遷的著作，於是《史記》得以公開傳佈。