在封建時代，尤其是滿清，官與吏是嚴格區分開的，官員得考（科舉）。而吏員則是不流。基本上都是一輩傳一輩，凡科舉沒有為吏員的。吏員也很少轉為官員的。仕途上的無望，加上制度的缺陷，這些小吏就像蚊子一樣天天吸食著民脂民膏。而這些基層的腐敗最為讓人深惡痛絕。而國家體系又離不開他們。這實在是晚清政治的一大奇觀。

他們不僅貪汙和受賄。而更為嚴重地是欺上瞞下，通過“合理“手段敲詐宰輔一級的官員。官員肯定不了解底層的規則和狀態，所以官員沒有不被騙的，如果遇見一些清廉的官員，一干小吏完全可以把這個官員擠走。無論這個官員職務有多大。基層吏治腐敗歷朝歷代腐敗。宋江就是典型。但像晚清這樣合法的卻是獨有的。

在乾隆五十七年（1792），福康安出征回京以後在戶部（財政部）報銷軍費，戶部吏員按照慣例索要“部費”。（回扣）應是報銷軍費百分之幾。福康安應該清楚這些“貓膩”。但福康安自詡官高爵顯後臺硬。（他爹是富恆）區區小吏敲竹槓敲到他頭上，實在是讓福康安氣不過，他對這些小吏道：“么麼小胥，敢向大帥索賄賂乎！”這些小根本就不怕，拖的時間再長，這些小吏也不怕，而且提醒福康安，久拖不決，對你不利，皇帝必然怪你而不會怪我們，福康安一聽也只有按照規矩辦。給了這筆回扣。就是典型的劣幣驅逐良幣。體系已經徹底汙濁了。誰也沒 辦法。

京中各部小吏薪俸微薄。靠的就是這套“潛規則”來貪汙。而且這些收入是大家的，利益均分，風險共擔。在這種情況下，你不貪都不行，如此一來就沒有好人了。制度的破壞是最大的破壞。這也是這些小吏的隱性利益。地方官員著大量的貪汙的條件。而相對而言京官是比較“窮”的，但地方官對京官有著大量的“要求”和需要。所以地方官給京官行賄就在所難免，這其中有著巨大的利益交換空間。這種行賄雅稱為“炭敬”（冬天取暖費）、“冰敬”（夏天的消暑費用）這是京官的受賄的手段。而各部小吏也只有這樣的受賄方式，六部之中戶部索賄最易（管錢），其次是吏部和兵部（一個管人事，一個管軍事）。

這些行為就叫灰色收入。任何不按“潛規則”辦事的官員，自然就辦不成事情，無論誰也不行，即便你是福康安。因為這些事情已經形成了“灰色產業鏈”。不能因為你一個福康安而壞了規矩，如果給你特事特辦，那別人怎麼想？這條產業鏈的利益和每一個人都有關係，這個制度比國家法律更好使。上下游之間是相互貫通的。不僅福康安如此，其他官員一樣。都逃脫不掉這個規則。

咸豐年間，王文韶早年在戶部當郎中（司長），後來外放湖北。官居四品道臺（市長）。後來受李鴻章所託，去戶部打聽一下李鴻章當年戶部軍費要多少回扣，李鴻章意思是看看能不能免一些，王文韶覺得在有部裡的人脈。找到小吏探聽口風，小吏的反饋回來很及時，言講：王大人是孃家人，也應該知道家裡的規矩 。經過減免，李鴻章大人本年軍費回扣四十萬兩，而李鴻章一年的軍費是3千萬兩，也就是說，李中堂一百兩軍費要給一兩三錢回扣，這還是內部價。晚清低層的腐敗可想而知。李鴻章得知以後大喜，寫信給王文韶一再表示感謝，戶部不是不知道，但也無可奈何。研究晚清財政的馮桂芬統計，道光咸豐兩朝，全國的部吏，書辦每年得到的灰色收入超過了兩千萬兩銀子，而當時全國每年的財政收入不過是四千多萬兩。如此看來已經到了駭人聽聞的地步。

曾國藩面對這些齷齪事情，也得”規章制度“辦事。而且做的更好，更圓滑。皇帝也不是不知道，也多次懲戒這些小吏，也多次替換各部書吏和書辦。但積重難返，但這種做法也是換湯不換藥，實效不大。這種腐敗根本無解。