前言
進入21世紀,由於全球氣候變暖的加劇和城市荒地界面的擴大,美國的山火治理變得越來越嚴峻。由此,美國的山火治理政策逐步形成了新的特點,即以減少危險燃料、恢復生態系統和社區援助為政策主體的同時,在土地管理機構和公眾之間試圖建立強大的夥伴關係。
長遠觀之,這些政策目標相輔相成,併產生了生態、社會和經濟上可持續的效果,從而減輕了生態系統和人類社區發生野火的長期風險。實踐中,新世紀美國山火治理因為聯邦體系的痼疾而成效不顯,未來需要更強大的政治領導、政策創新、公眾參與和社區責任。
1910年殃及西部多州的大火促成了美國林業局的早期滅火政策,聯邦政府於1911年通過的“星期法”授權建立一個合同項目來資助各州林業部門撲滅私人土地上的山火,1924年《克拉克-麥克納裡法》擴大了這種資助。
1933年通過的“上午10點之前政策”彰顯了當時“零星山火有助於森林生態”的主導性野火認知,此政策一直延續到20世紀70年代。1986年聯邦土地管理部門和火災保護機構聯合起來通過了《國家城市荒地界面火災保護倡議》。
1988年黃石國家公園大火燃燒了140萬英畝土地,1994年科羅拉多州南峽谷大火令18位消防員喪生,更是震驚全美,相關管理機構發佈了眾多評論性文件,最終農業部和內政部在1995年聯合通過了《聯邦荒地火災管理政策》,首次強調城市荒地界面火災的不可控性,確立了9項指導性原則,呼籲公私協同,進而通過技術手段來遏制山火災害。
這些政策為21世紀美國的山火治理探索提供了指引。亞利桑那州立大學的斯蒂文·佩恩是當代美國研究山火問題的集大成者,他的系列著作奠定了美國山火研究的基礎。2001年出版的《美國私有森林》一書敘述了美國私有森林的佔有格局、管理方法以及預防火災的措施。
2005年佛羅里達州立大學的蘇珊·W.萬斯等人編撰了一部專門討論城市荒地界面森林保護與管理的著作。2011年一本著作頗有先見地研究了美國西部的山火治理,並預測了未來大量山火災害的來臨。
環境學者愛德華·斯特魯齊克的著作《火焰風暴:野火將如何塑造我們的未來》認為山火已對人類生命和財產構成嚴重威脅,進而利用從阿拉斯加到緬因州的田野調查,敘述了21世紀以來科學家、消防隊員和資源管理人員管理山火的辦法。
學者布魯斯·D.麥克道爾的論文《山火創造新的政府間挑戰》認為美國的山火災情不斷加劇,它創造了許多新的機構間管理跨越管轄邊界的挑戰,還有政府間和公私方面的摩擦。
德里克·T·奧唐納等人通過對蒙大拿州地方居民野火管理偏好選擇的調查,發現居民願意支付更高的州稅和縣稅,以減少野火對評估資源的風險影響。《美國山火治理作為社會生態問題》一文的作者認為山火治理需要在全球、國家和地方各級採取綜合行動框架,這樣才能符合社會期望。
值得注意的是,美國山火治理研究已引起加拿大、歐洲國家學者的興趣,如兩位英國學者在2016年的一篇文章中比較了1991—2015年間歐洲環地中海區域和美國山火災情的異同。
中國一些環境史學者已經略有涉及,如付成雙教授提到,當代美國森林保護在資源保護主義和自然保護主義之間掙扎,反映了經濟發展與環境保護孰先孰後的選擇艱難。侯深教授認為當下美國環境治理的一個基本特徵就是以國家立法的形式加強對公民行為的管理。
總體而言,國外學者更多是從技術角度、個別州政府或純粹生態學角度來開展研究。有鑑於此,本文將聚焦於21世紀初美國聯邦政府在政策層面強化山火治理的舉措。一、山火治理的挑戰日漸嚴峻山火治理首當其衝的挑戰來自全球氣候變暖。
氣候條件的變化導致了山火數量的增加,美國林務局的野火管理預測顯示,美國每年可能達到1000萬至1200萬英畝的森林火災。全球氣候模式異常、氣候管理機制和景觀植被變化等因素極大地影響火災特性與治理選擇,使得美國的野火治理成為亟須解決的嚴重問題。溫度是影響野火活動的重要變量。
在全球範圍內,溫室氣體排放總量的增加,導致了全球氣溫上升。氣溫升高導致火災活動增加,乾燥的溫度會增加蒸散量,因為大氣保持水分的能力隨著溫度的升高而迅速增強,從而降低地下水位,減少燃料水分。
乾燥的溫度轉化為更多的閃電活動,通常會產生更多的火種。當氣溫升高時,火就會燃燒得更劇烈,以致難以控制。在北美地區,氣溫變暖似乎與更長的野火季節有關。⑩溫度升高可能導致火災季節的延長。
氣候變化模式表明,一般北半球會經歷更嚴重的火災季節。火災季節通常始於春季的乾旱期,即南方的早春,西南部的4月和5月,及北落基山脈和太平洋西北部的仲夏。而在美國西部地區,降雪變少,氣溫乾燥,雪融化早,導致西部的火災季節開始得早,結束得晚,為整個西部創造了更早、更長、更熱、更乾燥的夏季條件,從而導致更嚴重的火災季節。
加之,氣候變化導致了許多地區數年的乾旱,較高的溫度和較低的溼度,使植被變得更加乾燥,因而更加容易燃燒。全球氣候變暖與植被燃料的積累,導致了火災季節的日益嚴重。炎熱、乾燥的天氣將增加森林地區樹木的死亡率,從而增加了許多地區的易燃生物死亡量。
土地上生物燃料的迅速堆積,使物質燃料的積累速度明顯快於被清除的速度。而氣候變化加劇了這種情況,直接提高了整個美國西部的氣溫,減少和改變了降水量。另外,隨著荒地城市界面住宅區的發展抑制了燃料的清理,極大地增加了野火的威脅。
氣候變化也通過影響昆蟲和疾病的傳播,間接地加劇了燃料負荷狀況。目前美國森林中最重要的害蟲是山松甲蟲,這是造成2011年度所有樹木死亡率59%的原因。這種本地昆蟲的流行比30年前的流行要廣泛得多,尤其是在美國西部,氣候變暖不僅加速了山松甲蟲的大量繁殖,也擴大了山松甲蟲的分佈範圍。
而昆蟲比樹木更能適應氣候條件的變化,而很多生物難以再在較低溼度條件下減少燃料。因此,氣候變暖在未來很可能導致更廣泛、更具破壞性的蟲害,從而為火種增加更多的乾燥植被和更高的燃料負荷,更加頻繁地驅動季節性火災。
此外,礦物燃料燃燒和工業化進程推動了社會增長,也加劇了全球氣候變暖的速度,而這又是人口和經濟增長驅動的。煤的使用,特別是在一些發展中國家,扭轉了全球能源供應脫碳的趨勢。
當今,越來越多的人搬到森林附近或裡面的房屋和社區。那裡森林植被茂盛,野生小動物時有出沒,令人心曠神怡,但這也使居民及其房屋更容易受到野火的影響。從2001—2011年,國家跨部門消防協調中心記錄的野火中有85%是人為造成的。
人們缺乏安全設施的住房加劇了野火風險,因為它們含有易燃材料,如木屑,燃燒後會產生移動的餘燼,導致火勢蔓延。荒地城市界面增長也會導致森林破碎,建造房屋時,當地植被就會受到破壞,這可能造成不良的生態後果。
例如,森林碎片增加了生態系統的不穩定性,蜱和老鼠等種群通過森林破碎的媒介,導致傳染病流行率的升高,間接地對人們造成生命健康的威脅。此外,人類通過環境美化引進非本地物種,包括攜帶的寵物,它們可以殺死某些野外生物,改變荒地城市界面區域的野生動物結構,也可能對自然環境產生影響。
在1990—2010年間,荒地城市界面是美國土地利用類型增長最快的,增速達18%,相應地,新荒地城市界面中也增長了600多萬戶家庭。這種增長背後的因素包括人口轉移、住房擴展、經濟轉變等。在美國,西部和南部的人口正向荒地城市界面轉移,特別是大量退休人群的推動,退休人員更願搬到面積較小、靠近風景優美的自然資源的農村區域。
例如,在經濟發達的加利福尼亞州,經濟發展使城市住房問題愈加緊張,人們逐漸向內陸開發住宅,開始這些住宅只建在城市邊緣,後來逐步擴張到林區。根據聯邦應急管理局的統計顯示,加利福尼亞州有38%的新建住宅開發位於荒地城市界面,而且不乏眾多名人的豪宅。
這一系列的因素強化了人口的遷移,致使許多負責撲滅野火的聯邦、州和地方機構對這種現象增加付出關切,因為這些地區的消防資源和管理隨之變得複雜而昂貴。在具有高價值私有財產的荒地城市界面地區,火災管理需要投入更多的消防資金。
據統計,50%~95%的消防費用是由於保護荒地城市界面中的私人財產而產生。1990—2008年,美國新建1700萬套房屋,其中1000萬棟建在荒地城市界面。各級政府通過系列政策和規定來保護荒地城市界面的居民和住宅。
一些州要求在私人土地上進行燃料處理。2011年7月,加利福尼亞州頒佈了一項荒地防火服務收費,每棟可居住的房屋在荒地城市界面中收費150美元,以支付該州額外的防火費用。
由此看來,荒地城市界面的擴張往往導致更多的野火,也促使人們注重保護房屋,這使消防人員置於潛在危險中,增加了野火治理的成本,而且這種影響可能還會擴大。