少數人問題逐漸成為一項國際化議題始於對宗教少數人的保護。十五世紀，奧斯曼帝國的米勒特製就是現代化之前宗教多元的一個典型範例。

中世紀的宗教少數人問題

“米勒特”是一個涉及“個人法”的獨立法院，根據該法，一個告解社區（由一群有相同宗教信仰的人組成）可以根據自己的法律（其中有遵守穆斯林伊斯蘭教法的，有遵守基督教教會法的，有遵守猶太教哈拉卡的）來管理。

1598年，法國亨利四世簽署的《南特敕令》將民事從宗教中分離開來，不再視新教徒視為分裂者和異端，這也為世俗主義和寬容主義開闢了道路。

同時該法令為新教徒個人的信仰自由提出了許多具體的讓步，例如恢復其公民權利，包括在任何領域工作的權利，並可以就其權利直接向國王提出申訴等。這條敕令也是天主教在歐洲取得支配地位以後，歐洲第一份有關宗教寬容、部分承認宗教自由的敕令。

近代少數人問題之所以表現為對宗教少數人的保護，與中世紀歐洲民眾與教會、王權與教會之間的鬥爭以及進而引發的宗教改革運動有關。宗教改革運動進而引發了宗教自決、宗教迫害和宗教戰爭。

這時，許多國家以保護宗教少數人為藉口干涉他國內政，因此，少數人問題已不僅僅關乎其本國，也對國際關係有極大的影響。在這種時代背景和條件下，各種雙邊或多邊的國際協議和條約中開始出現與少數人有關的條款。

國際條約對於少數人保護的發展

法蘭西國王與神聖羅馬帝國及其各自的同盟國於1648年所簽訂的《威斯特伐利亞條約》是現代國際關係和國際法形成的標誌，同時也是少數人權利問題真正登上國際法舞臺的標誌。

該條約第49條規定：“為了帝國更加安寧，在它的和平大會上，由皇帝、各邦君和帝國各邦之間締結一項涉及教會土地爭端和宗教信仰自由的協定……現採取同瑞典君主以及同所謂‘新教徒’達成上述協定的相同方式。”可見，在與羅馬天主教徒平等的條件下，該條約賦予了新教徒宗教自由之權利。

自此以後，在各種國際條約和雙邊條約中，經常出現與少數人權利有關的條款，並且絕大部分都是關於宗教少數人的。這其中，對因領土轉移而成為新的所屬國家中的少數人進行保護的條約居多。

“少數人”範圍的擴大

十九世紀，從各國國內到國際層面，少數人權利保護的範圍和內容都有了一定的變化。各條約中對於宗教少數人進行保護的條款仍居多數，但對其他類型的少數人進行保護的條款也開始出現。

例如，1815年6月9日簽訂的《維也納會議最後議定書》，包含了所有在會議上各個歐洲勢力（包括奧地利、法國、英國、葡萄牙、普魯士、俄羅斯和瑞典）簽訂的國別條約。

該條約中第一條中寫道：“波蘭人分別作為俄羅斯、奧地利和普魯士各國的臣民，應取得按照他們所屬政府認為方便和適合給予他們的政治照顧的程度來規定的代表權和民族機構。”這也是國際條約中第一次包含了對少數民族保護的條款。

同時，各國允許波茲南的波蘭人在處理公務時同時使用德語和波蘭語，這是對於語言少數人的保護。1830年2月3日的在《倫敦議定書》中，由於希臘在英國、法國和俄羅斯的幫助下贏得了獨立戰爭，三個大國簽訂該議定書宣佈希臘為一個獨立的主權國家，其中第三議定書有關宗教平等。

1856年3月30日，在巴黎簽訂的《法國、奧地利、英國、普魯士、俄國、撒丁和土耳其和平友好總條約》第九條中有提到土耳其蘇丹在其國內採取的一項立法，該立法規定對待帝國臣民應不分宗教和種族，同時規定了對基督教徒的保護。據此可見，一些國家已經開始承認對於少數人進行立法保護的途徑是有價值的。

除了對於宗教信仰自由權利的規定，一些條約還增加了關於保障少數人擁有平等的公民權利和政治權利的條款。例如，1878年由德國、奧地利、葡萄牙、法國、英國、意大利、俄羅斯以及土耳其簽訂的《柏林條約》廢除了新成立的巴爾幹半島諸國對不同宗教背景的人進行差別待遇的做法。

國際上的少數人保護機制，最初是由歐洲國家先簽訂一系列條約，由大國根據這些條約來保護少數人的。但該機制存在各種不足，除了條約本身不甚嚴密之外，最重要的是缺乏監督機制來核實條約是否真正得到實施。可見，大國根據這些條約承諾的少數人保護義務是站不住腳的。

國際聯盟時期的少數人保護

到二十世紀期間，無論是各國國內還是在國際層面，少數人權利保護機制都有了重大的發展。在國際層面，通過和平條約中的相應義務和國際聯盟為此目的而建立起來的機制，對少數人權利的保護逐漸成為一種制度。

作為《凡爾賽和約》的一部分，國際聯盟是第一次世界大戰後歐洲秩序的保障。一戰結束後，各國疆界重新調整，少數人問題成為各國為維持和平所必須解決的問題。

在這一背景下，保護少數人權利的條款曾經出現在《國際聯盟盟約》的起草過程中，然而各成員國對少數人權利是否會威脅國家主權這一問題存在爭議，《國際聯盟盟約》列入少數人權利保護的條款的規定最終歸於失敗。

這時，少數人問題主要通過兩種方式來解決：一是相關國家締結少數人保護條約，二是在協約國與戰敗國之間締結的和平條約中加入少數人保護的專門條款。

例如，《凡爾賽和約》第93條規定：“波蘭承允將主要協約及參戰各國認為保護在波蘭國內居民利益必要之規定，列入與各該國締結之條約內，此種居民於種族上、語言上或宗教上，均與國中多數人民相異。”

國際聯盟則被委託作為各締約國履行義務的保證人，也通過兩種方式：一是國際聯盟建立的一項處理少數人群體指控其權利受到侵犯的申訴機制，二是由依據《國際聯盟盟約》第14條成立的國際常設法院介入這類紛爭。

申訴機制首先由少數人群體向國際聯盟的秘書處提出，秘書處決定是否受理，再由行政院特別組成一個3人的委員會進行處理，並會由一位少數人問題報告員調查受理的案件並向委員會作報告並提出補救行動建議。

國際常設法院曾經收到過數百件關於少數人群體的案件，這些案件主要涉及羅馬尼亞的匈牙利少數人群體以及在波蘭和捷克斯洛伐克的德裔少數人群體，法院則就少數人權利保護問題提出判決和諮詢意見。

其中，最具影響力的案件有阿爾巴尼亞少數人學校案、希臘的保加利亞社區案和但澤波蘭公民待遇案：在阿爾巴尼亞少數人學校案的判決中，法院認為少數人保護之條約的目的是為了保證少數人與多數人之間的實質平等。

對希臘的保加利亞社區案的諮詢意見是國際上對於“少數人”進行定義的首次嘗試，該定義在少數人保護的法律理論形成過程中具有指導性的意義；國際常設法院也應國際聯盟行政院的請求就但澤市波蘭血統的少數人遭受歧視的現象發表了諮詢意見。

然而，由於在範圍上僅限於對中東地區少數人權利的保護，而且隨著狂熱的民族主義抬頭，國際聯盟無力阻止各國宣佈退出成員國的行動，因此國際聯盟對於少數人條款實施的保障作用最終失敗了。

聯合國時期少數人權利保護的進展

第二次世界大戰以後，聯合國成立。與國際聯盟相比，聯合國在保護少數人方面採取了極為消極的立場。雖然《聯合國憲章》中第一條中就寫明聯合國“不分種族、性別、語言或宗教，增進並激勵對全體人類之人權及基本自由之尊重。”

但是，由於新舊世界的人們在少數人權利問題上無法達成共識——新世界的人們認為少數人群體應該被同化，而舊世界的人們則認為少數人權利應該得到特殊保護，聯合國《世界人權宣言》列入對少數人權利的規定仍然歸於失敗。

雖然如此，聯合國並沒有對少數人的命運漠不關心。同樣在聯合國第3屆大決議通過了《防止及懲治滅絕種族罪公約》。

到1963年，聯合國文件通過了《聯合國消除一切形式種族歧視宣言》，並於1965年通過《消除一切形式種族歧視國際公約》，由各國簽署、批准或加入。該公約包含了有關少數人中特定民族或族裔的個人或群體的重要規定和定義。

在《世界人權宣言》通過之後，由人權委員會擬定的國家人權公約草案，由經濟暨社會理事會遞交給聯合國大會，經聯合國大會修訂，最終通過公約並由各國簽署、批准或加入。

結語

國際上的少數人權利保護機制已經建構且仍待發展，少數人權利問題已成為國際社會所關注的重要問題之一，也是各國謀求和平發展所必須解決的問題。