作者=劉三解

依據閻步克先生的考證，秦朝和漢初“御史”是“宦皇帝者”，屬於皇帝的私臣，根本“無秩”，就是說，並非國家編制內的“吏”。“宦皇帝者”在整個秦朝官僚系統的存在，具有非常大的彈性，可以是一文不值，也可以是權傾一地，因為在官僚組織中，他們什麼都不是，但在權力系統中，他們是皇權的代表，並隨著皇權干預意志的增加而不斷擴充權力。

《樂師與史官》

在前文中已經談到了動態執行中的“秦制”並不符合馬克 斯·韋伯的“官僚組織”理論，當時並沒有解答原因，現在，終於可以揭曉答案了。

“秦制”的根本問題在於“文書國家”與理論上擁有無限權力的“一家一姓君主”的制度性衝突。

“秦制”的原初狀態，即商鞅變法前後的秦國，制度的大背景是春秋諸侯國的“卿大夫”朝廷，也就是所謂的“庶長專政”。

在此條件下，所有的“改革”都必須顧及“原既得利益 階層”的權益和訴求。所以，商鞅變法後所構建的爵職、軍制、官制，全部都給“原既得利益階層”留有“後門”，從而爭取對方的支援，形成新格式下的“權力同盟”。

這個“新權力同盟”在制度上最重要的權力，就是“人事優先權”和“立法權”。

從前文可知，秦國軍功授爵制存在“階層天花板”及“人事優先權”。血統貴族擁有的“封邑”和“高爵”，在商鞅變法後不但沒有絕跡，反而愈演愈烈，由“封邑”到“封建諸侯”，可謂史不絕書，而他們在進入秦國權力執行體系的過程中，具有絕對的優先權，無論是以“卿爵”直接命為“大將”，還是以“大夫爵”進入秦王的“宦於王者”私臣序列，進而被任命為二千石。所有的路徑，都是對秦國內部的平民隔絕的。

斬首和軍吏戰功的計數，都以律令的形式，確定了“天花板”，而且沒有任何制度性的規定突破“天花板”的路徑，唯一的可能性，就是以“爵位”身份爭取到“宦於王”或“宦皇帝” 的機會，以君王“私臣”的角色取悅君王，抬升自己的地位，乃至於子孫後人的身份提升。

《秦磚》

換句話說，就是“秦制”的官僚組織並不是“唯一法治規則” 下的“理性組織”，而是與“血統貴族身份規則”並行的“吏治國家”。能夠平衡這個“法外之法”的規則，恰恰是更大的“血統身份規則”，即“王權”。

不過，與很多人腦中的刻板印象不一樣，什麼“貴族階級” 不甘心滅亡啊，什麼反對“法治”啊，這些幼稚的想法並不符 合曆史的事實。“血統貴族身份規則”的維繫，並不是靠著“反 對法治”的手段而進行的，恰恰相反，是完全順應的。即“掌握立法權”。

本質上，“吏治國家”並沒有損害“血統身份規則”，屬於一個各取所需的“好制度”。但是，“平衡”需要制度安排，“掌握立法權”同樣需要技術專業性，所以，一個新制度應運而生， 那就是“集議制”。

對這一制度，西南政法大學博士秦濤在其博士論文中進行了詳盡的研究，他指出：

漢代集議制，指漢代朝廷或各級官署透過合議的方式以立法建制、司法決事的機制，經集議而形成的法律檔案、司法判例具有最高效力。所以，集議制本身既是有漢一代 之基本大法，又是研究漢代法制的樞紐所在。

這一判斷，不僅適用於“承秦制”的漢代，對於“秦制” 的認識本身，也具有深遠的意義。因為“秦制”的“吏治國家” 部分，維持運轉的核心規則就是“律令”，不斷被執行和修正的 “律令”，就是整個帝國最大的“大權”。

然而，這種認知其實是現代中國人在受到西方科學邏輯思維影響後的結果，是一種典型的“結構主義”思維，而真正的古代中國式的經驗主義邏輯思維，能夠匯出的是另外一種“思考”—“控制人”。

也就是上文中總結的“秦制三規律”：

（1）文書隔權

（2）條線分權

（3）以親馭疏

正是這三條規律的“層累式”疊加，造就了商鞅變法時秦國到秦始皇時代的秦朝的種種制度變革。也就是一次次的權力分割。

庶長合議制朝廷直轄王都，地方上透過大夫管理邑、聚， 這是最初的狀態。儘管有秦獻公所進行的設縣和編民什伍、設 市場的小變化，但是整體上仍是近似於春秋諸侯國的體制。

商鞅變法開始後，營建新都咸陽，在秦國全境設縣，並初置縣有秩、令史，完成了地方組織的吏治化，將“治民”的許可權從舊體制手中奪過來，就完成了第一步的基層改造。

為了維繫這個改造的運轉，還推出了一個重要的制度性創造，就是“告奸連坐”。這個舉措應該說是一個“管理技術”創新，以對行政效率和追責發揮作用。

第二步，則是在“朝廷”之外，建構“內史”“邦尉”二元分權吏治結構，形成日常政務運轉的決策層，只有“大事”和“立法”，才會進入“朝廷”的“集議”程式，這相對架空了庶長們透過“朝廷”干預日常國政的權力。

待到秦惠文公即位，透過暴烈手段剷除了謀反的商君之後， 秦國的勳舊貴族也進入了新舊交替的時期，比如樗裡子的成年 封爵，就履行了新的“軍功爵制”程式。這個新體系邏輯，照 樣保障了血統貴族的權益，雙方也就達成了新的“聯盟”。

此後至秦武王，就走向了“置相”時代。而之所以會增置“相邦”“丞相”，核心目的就是在已經官僚化的“內史”“邦尉”頭上新增一個“王之師、友”，也就是“無秩”的“私臣”，借 以總攬國政，進一步架空“庶長朝廷”。

需要注意的是，此時到宣太后專政的時代，恰恰是秦國王室、外戚在公卿角色上最為活躍的時期，也是“庶長”之職名在歷史上消失的時期。這在某種意義上表明，透過“軍功授爵制”和“相邦制”，秦國王權順利地壓制了舊的血統貴族。

但是，到了秦昭襄王中後期，透過六國“客卿”奪回王權的秦昭襄王，發起了一系列擴張戰爭，舊的以“關中”為中心輻射的內史、邦尉組織，完全不足以為擴張至黃河中下游、漢水下游、長江中游的“大國”服務。

所以，內史、十二郡成為並列的“中”—“郡”權力空間結構的“結果”，“內史”除了管理原關中地區的“太倉”，又承擔起外郡屬縣“倉”的“會計總管”；“中尉”除了管理關中區域的爵、官免除，還要承擔起外郡人事任命的“人事總管”。

外郡則成為一個又一個的，擔任警備任務的“軍分割槽”和文書稽核的“監察區”，作為簡配版“內史”的郡守和作為簡配版“中尉”的郡尉，構成了外郡屬縣之上的分權主官，只是對縣政的干預非常有限。

約略同時，秦王的“私臣”，也是“文書秘書”—“侍御史”—被揀選出任“郡監”，其功能角色在秦始皇統一前更近 似於《商君書·境內》中代表秦王對出征軍隊戰績和軍法執行情況進行監察的“王御史”，監督的物件集中於“郡守”“郡尉”所比擬的“將、尉”個體，所以，在成文於秦始皇統一前後的 “睡虎地秦墓竹簡”中缺少存在感。

緊隨其後的相邦呂不韋時代，秦王年幼“委國事大臣”，“相邦”由“王之師、友”一躍成為“國政首腦”，原本在“集議制” 中應該與其對立的“將軍”（即位在卿上的原“庶長”）也因為六國血液的加入而不再具備牽制效果，“相權”開始膨脹。

引“王權”自重的帝太后以近臣嫪毐列侯之尊，也僅能與 相邦呂不韋分庭抗禮，以至於爆發了有大批卿級官僚參與的反 叛。在一次性掃清帝太后和呂不韋兩派勢力之後，重獲“王權” 的秦王政，大幅提升了“御史”的主官“御史大夫”的地位， 最終越過“內史”，成為卿級官僚的魁首，最高級別的有秩吏。

在秦王政和秦始皇時代經過調整的“文書國家”制度裡， 可能威脅“王權”的“王之師、友”被廢黜，代之以許可權幾乎 並列的“丞相”和“御史大夫”。兩者的地位差異逐步演變為分 工差別，即前者處理秦律規定的日常事務，按照流程負責“蓋 印”；而後者則負責皇帝下達制書的封印、簽發。

當然，這只是變化的一部分，而要說清楚變化的意義，就要先說清楚，到底相邦、丞相有什麼權力？

班固《漢書·百官公卿表》中的回答是：

相國、丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機。

衛宏《漢舊儀》中的回答是：

丞相典天下誅討賜奪，吏勞職煩，故吏眾。

由於史書上對於這個問題的回答都是形容詞，只能先從丞相府屬官入手。秦朝沒有直接記載，《二年律令·秩律》中記錄的漢初高後二年的漢制下，相國、丞相屬官只有：

相國、丞相長史，秩千石。

丞相長史正、監，秩各八百石。

除去確定為漢代新增的職務，就只剩下《漢舊儀》記載的“史”和“屬”：

武帝元狩六年，丞相吏員三百八十二人。史二十人， 秩四百石；少史八十人，秩三百石；屬百人，秩二百石；屬 史百六十二人，秩百石。

非常有意思的是，在《二年律令·秩律》中並沒有“廷尉正、監”，只能說明，這兩個職位是從“丞相府”轉移到“廷尉”，也 正是《商君書·定分》中“丞相置一法官”的那個“法官”，且有 “監”之名，極可能是秦統一之前“王御史”演化而來。

綜上所述，丞相的屬官除了“法官”，全都是“史”，也就是“文書吏”。

再看看前人的研究，安作璋、熊鐵基二位老先生的經典之作《秦漢的丞相制度》總結：

（1）丞相有選用官吏之權；

（2）丞相有劾案百官與執行誅罰之權；

（3）丞相有主管郡國上計與考課之權；

（4）丞相有總領百官朝議與奏事之權；

（5）丞相有封駁與諫諍之權。

說是“秦漢”，當時的資料基本只有漢代的文獻，所以這個結論套用不到“秦制”上，但是可以作為參考。對照上文中已經考證過的資訊，重新梳理下：

（1）秦代丞相的“任免官吏之權”僅限律令規定範圍內的 “小吏”的“程式確認”。在這之前，人選、考核已經由“執法” 系統決定了。

當然，丞相還有一定的“人事推薦權”，如《史記·李斯列傳》：

至秦，會莊襄王卒，李斯乃求為秦相文信侯呂不韋舍人，不韋賢之，任以為郎。

《秦漢官制史稿》

也就是說，相邦呂不韋舉薦舍人入仕，起家也僅為郎官， “郎”為“宦皇帝者”。此後，李斯藉助王之左右的身份遊說秦王政成功後，才被“拜為長史”，說明相邦呂不韋也只能任人於 “王之左右”起家，而不能直接授職，這一點和漢武帝時權相田蚡“薦人或起家至二千石，權移主上”a 性質並無區別，都是“薦”，只是權力彈性的大小問題。

（2）丞相的“監察司法權”。秦朝無“司直”，但有“丞相長史”“丞相長史正”“丞相長史監”，從後兩個後世歸屬“廷尉”的職位執掌來看，主要負責的是律條和案件文書稽核，說明“監 察司法權”主要是透過對具體案件、文書、律條的糾核入手， 而非針對個人。

（3）丞相的“上計考課權”。這個說法未必準確，秦簡牘顯 示地方上“縣”的大部分資訊“計冣”是上交“屬所執法”再彙總提交皇帝，且漢初蕭何為相國，以張蒼在相府為“計相”，原因就是他在秦曾為“柱下史”。這也就說明，漢初“向相府上 計”很可能是對秦制透過御史“向皇帝上計”的許可權轉移。

（4）丞相有向皇帝“請”的權力，也就是“提出議題”。丞相也有在皇帝認可議題後，參加主持“朝議”的權力，並負責領銜向皇帝彙報朝議的結果。

（5）丞相的“諫諍”不算權力，“封駁”則完全沒可能，因為秦朝“制書”下達可以不經丞相，這一點和漢代的制度並不一樣。

秦始皇時代的丞相，其日常業務許可權類似於北洋政府時代， 府院之爭時的大總統黎元洪，主要作用是“蓋大印”；參與朝議 的狀態類似於當時國會的議長，開會時宣讀議題，剩下時間就是維持會場秩序，提出自己的意見，具有決定權的皇帝也完全可以不聽。

用比較通俗的語言總結一下，秦代丞相就是為皇帝“分勞” 小事的“大秘書”，以及日常業務法規的執行者。

說明白這些，我們再來看秦始皇“治天下”的手段，就是透過“御史”系統來繞過丞相，實現自己的“獨治”：

其一，在郡、縣之間，另派“監御史”擔任“執法”，考課郡、縣官吏；複核郡、縣定讞；直接免除郡屬、尉佐、有秩吏，即“守府”“尉府”和“縣廷”的屬吏職務。

其二，截留縣的所有業務資料的“上計”資料，由“監御史”彙總後直報皇帝。

其三，截留縣的官吏任免程式，由“監御史”上報御史大夫、丞相。

其四，以御史大夫丞、御史中執法等身份向各郡釋出公事，不再經過丞相府。

這一系列舉措的結果自然是“趙政晝決獄而夜理書，御史冠蓋接於郡縣”，也只能是“天下之事無小大皆決於上”。因為所有重要事務的決策終點，都是皇帝本人，而秦始皇本人也“天縱英才”，可以順暢地與“吏治國家”對接，以人格化的身份侵吞掉“相權”。

當然，這種情況不可持續，不是每一位皇帝都有秦始皇的能力，但至少在他這一代，秦國的所有“舊制度傳統”都被“祖龍”踩在腳下，什麼“庶長專政”“王族驕橫”“外戚專權”“權相擅權”“母后臨朝”之類困擾前代的問題全部得到了解決，一切都在皇帝掌握之中。

然而，輝煌永遠留在了沙丘宮。不久後，大地上響徹的， 就是大澤鄉的孤鳴。歷史證明，妄想控制一切的，最終什麼都留不住。這不是宿命論的“雞湯”，而是制度發展的規律。

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