1944年，國際國內反法西斯的鬥爭不斷取得勝利，形勢朝著有利於人民的方向發展。各抗日根據地軍民對日偽軍開展了強大的軍事和政治攻勢，殲滅了大量日偽軍，爭取了大批偽軍棄暗投明，加入抗日行列，殘餘的日偽軍大多被趕出根據地，龜縮在城鎮和鐵路沿線、交通要道。為適應這種新形勢，迎接戰略大反攻，1944年6月5日，中共中央發出《關於城市工作的決定》，指出：過去的城市及交通要道工作，是為儲存組織，度過黑暗時期，或者獲取情報，購買物資；現在則是為了爭取千百萬群眾，爭取偽軍警，準備武裝起義，奪取城市與交通要道。《決定》要求各中央局、各地委必須把城市工作與根據地工作作為同等重要的兩大任務，準備擔負起奪取所屬一切中小城市與交通要道的責任。
8月，中共山東分局發出《為貫徹執行中央〈關於城市工作的決定〉的指示》，要求各戰略區黨委迅速建立城市工作機構，專門負責城市地下工作，並指定正在分局黨校學習的蘇傑回渤海區任區黨委城工部長。分局指出，渤海區城市工作的重點應放在濟南、張店、德州、天津等城市和膠濟、津浦鐵路的有關路段，加強領導，抽調得力幹部，鞏固和完善組織，樹立“裡應外合”的思想，迎接抗戰勝利的到來。
蘇傑回渤海區後立即向區黨委作了彙報，區黨委隨之成立了由蘇傑任部長的城市工作部。9月13日，渤海區黨委作出《關於如何執行中央6月5日城市工作指示的決定》，指出：當前城市工作的目標已不在於長期埋伏、儲存力量，而已發展至積極組織在敵人統治下的千百萬群眾，瓦解數十萬偽軍、偽警，發展各階層力量，爭取時機一到，立即發動武裝起義，奪取城市。而實現這一要求的基本力量就是我黨我軍與敵占城市、鐵路、礦山的廣大群眾實現“裡應外合”的武裝起義。
《決定》要求抽調5%的幹部建立城市工作機構，各地委設城工部，選擇1至2箇中心縣城直接開展工作。並指定一地委負責滄州，二地委負責惠民、德州，三、四地委自己確定，五地委負責青州、濰縣，六地委負責周村，分別建立城市工作機構。區黨委直接負責天津、塘沽、濟南、張店，分別建立工委。各縣委要設城市工作站，建立城防中隊和抗日民主城鎮公所。各級都要舉辦敵佔區青年知識分子、工人訓練班。區黨委還決定將渤海區境內的津浦、膠濟鐵路線劃分為五段，明確津浦路天津至滄州、滄州至德州兩段由一、三地委負責，德州至濟南段由二地委負責；膠濟路濟南至張店段由六地委負責，張店至坊子段由五地委負責。各段均建黨的工委和鐵路武裝，以控制沿線城鎮及其兩側。
11月，區黨委召開有各地委負責城市工作的領導幹部參加的城市工作會議，部署貫徹區黨委決定，具體研究打入工作的步驟、方法和策略，開展向敵占城市的派遣工作。此後，全區各地、縣城市工作機構相繼建立，城市和交通要道工作迅速展開。
濟南是山東省省會，為全省政治、經濟、文化中心。1937年12月日軍侵佔濟南後，這裡便成了日本軍政憲特等反動勢力在山東的中心堡壘。因此，中共山東分局將開展濟南地下工作作為重要的戰略任務。早在1939年，當時的清河特委曾派政治交通劉博泉到歷城東北部與地下黨員蘇勳卿等取得聯絡，在李管莊以永昌號雜貨鋪為掩護開展地下工作，並於1940年建立了章(丘)歷(城)齊(東)工委。
1941年夏，清河區黨委派劉梅村、牟傑到歷城協助章(丘)歷(城)齊(東)工委組建地下武裝，試圖以此為基地開展濟南市內工作，但因國民黨頑固派的阻撓破壞，劉、牟先後犧牲，使開展市內的工作被迫中止。1941年冬，清河區黨委點線工作科，透過軍區兵工廠黨員孫學先，發展日本華北株式會社濟南鐵路工廠工人孫恩新為群眾工作關係。
1942年8月，透過孫恩新派濰北縣各救會長宗澤和共產黨員孫省三打入該廠，發展孫恩新為黨員。10月，建立了鐵路工廠黨支部，以該廠風泵房為基地，聯絡團結和組織領導工人怠工、破壞機器裝置、搬運零部件運往根據地，在鬥爭中發展了近10名黨員。
1943年秋，清河區清西地委派高苑縣委組織部長李萬順等打人濟南，營救在春季反“掃蕩”中被俘的清河區黨政軍人員；地委敵工部派張新山先後兩次進入濟南，偵察關押被俘人員的地點，尋求打入市內的途徑和職業掩護。1944年2月，張新山陪李萬順打人濟南市，李萬順在北坦以經商為掩護，進行地下工作；張新山在天豐織布廠以做工為掩護，於4月尋機打入日軍濟南新華院，先後與被俘的《群眾報》社幹部孟慶復、軍區後勤部幹部夏方明等取得聯絡。因日軍控制很嚴，營救工作受阻。經請示地委同意，先建立獄中黨小組，聯絡被俘人員(包括國民黨軍政人員中的愛國人士)，積蓄力量，等待時機，並組織被俘人員開展自救求生和罷工、破壞機器裝置等鬥爭。
原冀魯邊區第二地委、第二軍分割槽南依濟南，自1942年起便積極開展打入濟南的工作。由於個別幹部政治麻痺，缺乏應有的警惕性，工作受到一定損失。1942年6月，日軍濟南憲兵隊特務魏慶宇、關啟新利用與冀魯邊第二軍分割槽一營偵察員張幹之同學關係，以抗日青年的面目混入濟陽根據地，要求建立工作關係。由於地委、軍分割槽領導急於開展濟南地下工作，思想麻痺，未經嚴格審查便於9月在洛口建立了濟南情報站，派班長孫子賢負責，次年3月遷入市內。為矇騙軍分割槽領導，日特施展狡猾伎倆，在蒐集二分割槽黨政軍情報的同時，也送出一些不影響大局的敵人的“情報”。由於濟南情報站一直處於日軍的監視控制之下，因而工作始終陷入被動狀態。二地委和軍分割槽發覺這一情況後，先後派專署武裝科長薛寒衫和德縣縣長張碩打人濟南市內，清理整頓組織，決定把情報工作與黨務、群眾工作分開，以扭轉被動局面。
1943年秋，張碩進入市內後，根據地委指示，避開魏慶宇、關啟新，建立市民工委，專門從事群眾工作；同時，地委又從齊河選調區委書記趙傳和打入濟南與張碩單獨聯絡。但是，不久便被日特偵知，經密謀策劃，於1944年8月將濟南情報站和市民工委破壞，並由此涉及禹城工委遭受部分破壞，張碩等30多人被捕。
1944年9月，渤海區黨委決定建立濟南工作委員會，統一領導渤海區在濟南市內的黨組織和工作關係，並確定由二地委組織部長兼城工部長李萍負責抽調幹部，清理整頓市內組織，籌建工委。
1945年1月，二地委調匡五縣委副書記馬衝協助李萍工作，並組建了二地委城工部武工隊，在齊河、濟陽根據地邊沿地區開展活動，為開闢濟南工作創造條件。5月，中共渤海區濟南工作委員會在濟陽縣太平莊正式成立，彭瑞林任工委書記，李萍、馬衝為委員。工委以濟陽、齊河、臨邑邊區根據地為依託，統一領導渤海區在濟南市內的黨組織和工作關係。同時，將二地委城工部武工隊擴大為營的建制，組成濟南工委武工隊，對外代號為黃河大隊，彭瑞林兼政委，路有水任隊長。其任務是負責封鎖洛口及黃河沿岸一帶，對日偽進行武裝鬥爭，對沿河駐防的國民黨頑固派部隊進行策反爭取工作，保衛工委機關和市內出入黃河關卡的地下工作人員。
為便於工作，工委透過濟南鐵路工廠黨支部在廠外大槐樹(今經二路736、738號)開設義記腳踏車行，作為聯絡站。工委認真總結過去的經驗，吸取二分割槽濟南情報站失敗的教訓，全面系統的貫徹中央和上級指示，組織力量透過多種渠道對濟南市的政治、軍事、憲特等情況進行深入調查研究。在此基礎上接受整頓市內原有的黨組織和工作關係。同時，從齊河、濟陽、臨邑等縣選調幹部，舉辦地下工作訓練班；派馬衝等10餘名幹部打入市內，為大批幹部進入濟南摸索經驗，創造條件。
1945年8月，山東軍區命令渤海軍區和魯中軍區主力向濟南進軍，對駐濟日偽軍形成包圍之勢。為配合部隊的攻勢，渤海區黨委調整充實了濟南工委，李萍、馬衝分別調往德州、津浦工委，增補崔戎、李玉如、呂洗塵、韓豁為濟南工委委員；健全了工作機構，增設組織部、宣傳部，崔戎任組織部長，李玉如任宣傳部長；呂洗塵打人市內，以義記腳踏車行為掩護，領導鐵路系統的黨組織和工作關係。
9月上旬，工委武工隊在齊河、濟陽地方武裝的配合下，發起鵲山戰鬥，全殲守敵，摧毀山上的偽鎮公所，掃除了進入市內的一大障礙。隨後，工委乘敵混亂之機，選派50多名幹部打入市內，利用有利形勢，透過各種渠道開展工作，發動煤礦工人和市民，爭取偽軍偽警，組織內應力量。到10月，濟南市內共有渤海區派人的黨員幹部86名，其中工委委員1名，縣級幹部4名，區級幹部8名；新發展黨員31名，工作關係333名，其中偽軍關係40餘名；爭取團結群眾和偽軍警數千人。
在膠濟路方面，除原益東工委、張店鐵山工委外，區黨委責成六地委抽調桓臺縣委宣傳部長李曉光等組建了張店工委。當時張店有區黨委及原清西地委派進的黨員10餘人，除原鐵路檢查段黨支部外，張店工委建立了張店地下黨支部(又稱煤臺支部)。在工委的領導下，張店的地下工作得到迅速發展，在車站路段及農村、街道、商店，乃至日偽的軍政機關都有黨的地下工作人員進行秘密鬥爭。張店是日偽軍“掃蕩”、進攻抗日根據地的調兵、屯兵基地，地下工作人員克服困難，設法蒐集敵人較大的軍事行動部署、兵力調配、重要軍事運輸等情報，送往根據地。
根據地部隊及鐵路沿線武工隊，據此曾在南宮、淄川、湖田、淄河店、周村、大臨池等鐵路站點多次炸燬敵人的火車、汽車，給敵以沉痛打擊。另外，工委深入鐵山礦區，發動工人成批次的向根據地運送炸藥，有力地配合了渤海軍區的作戰行動。張店以西，六地委組建了膠濟線西段工委，負責張店至濟南鐵路沿線城鎮的工作。六地委城工部長宋怡翔兼工委書記，韓本聰、馬進為委員；從第六軍分割槽抽調人員，組成膠濟線西段武工隊。至1945年秋，西段工委在張店、周村、濟南等地的秘密工作發展較快，力量不斷壯大，工作基點逐步擴大到社會各個階層。
張店以東，由陳鳳九任書記的益東工委，工作活躍，從張店至益都(現青州)，鐵路沿線的車站和附近城鎮，都建立了黨的地下組織或地下聯絡點，還在鐵路附近的霍陵村設立了工作機關。濰縣、坊子一帶的工作，仍由高峰領導的濰南縣委負責。為了統一膠濟鐵路中段地下工作的領導，1945年7月，區黨委將益東、張店、西段等工委合併，建立膠濟工委(對外稱膠濟鐵路辦事處)，何鳳池任書記，陳風九任副書記，李玉軒、李曉光、宋怡翔為委員。同時，根據渤海軍區的命令，將各地的武裝工作隊統一整編，組建膠濟武工大隊，何風池任大隊長，陳鳳九任政委，耿子安任副大隊長，李玉軒任副政委。
1945年初，渤海區二地委將原德州敵佔區工委改建為德州工委(對外稱德州市民運工作團)，劉子光任書記，張龍、張靜波為委員；2月，建立德州武工隊，齊朝陽任隊長，張龍任政委。此前，原德州敵佔區工委曾先後派魏國光等潛入德州城內，建立秘密聯絡點，瞭解敵情，蒐集情報，團結群眾，爭取社會上層人士抗日。德州工委建立後，積極對日偽軍進行政治攻勢，發動群眾向日偽軍兵營、機關散發傳單，張貼標語，宣傳抗日救國、棄暗投明，分化瓦解敵人。在此期間，冀南軍區和晉冀魯豫邊區也曾派劉灝、高森等到德州進行地下工作。
天津、塘沽方面，1944年8月，渤海區黨委在天津市內鐵路北站附近成立了渤海區天津臨時工委，由不久前從北平出獄的劉格平任書記，其他成員有鬍子炎、劉家璽、張寶瑞等。臨時工委成立後，建立了黨小組，以讀書會、辦刊物等形式影響和團結群眾，發展了一些工作關係，並從中發展了少數黨員，組織了一批青年學生和社會進步人士到渤海解放區參觀學習。區黨委城工部於11月舉辦訓練班，專門培訓天津的青年學生，時稱平津青年學生參觀團(後改名青年學生訓練隊)。到1945年春節，從天津到渤海區參觀學習的學生和統戰物件達30多人，有的在訓練班入了黨。
1945年初，劉格平調山東分局工作，天津臨時工委書記由鬍子炎代理。不久，天津臨時工委遭敵破壞，工委成員均被捕，鬍子炎、劉家璽被日本憲兵隊殺害。是年春，渤海區黨委決定重新建立天津地下黨組織，派相煒到天津市郊組建渤海區天津工委，相煒任書記，王雲祥任組織部長，王連芳任宣傳部長。9月到10月，區黨委城工部陸續抽調武連奎等進入天津工作。他們深入學校、工廠和日偽機關，發展黨員，建立聯絡點和黨的基層組織，尤其是學生運動搞得較活躍。
工委先後於9月、10月建立學生工作委員會和黨的外圍組織天津市學生民主促進會，出版會刊《爝火》。透過大量的工作，學生民主促進會成員發展到40多人。其間，透過學委和學生民主促進會，組織所在中學學生參加了天津市學聯統一組織的反“現審”、聲援“一二一”和抗暴等學生運動，在鬥爭中發展進步學生入黨。日本投降後，為了準備武裝接管天津，中共晉察冀分局決定由冀中區天津工委統一領導各地區、各系統在天津的地下工作。1945年底，渤海區天津工委所屬的地下黨組織及其工作關係，遂移交冀中區天津工委。
1945年2月，渤海區黨委還先後組建了津浦鐵路(天)津滄(州)段工委和德(州)滄(州)段工委，馬克勤任津滄段工委書記，王路明任德滄段工委書記，並分別建立了鐵路大隊。其任務是加強鐵路和沿線城市工作，組織教育鐵路職工，爭取偽組織人員，配合破襲鬥爭，打擊日偽，為收復津浦路做好準備工作。
從1944年初到1945年8月一年多的時間，在區黨委和各地委的領導下，渤海區城市和交通要道工作，取得了很大成績，有利地配合了軍區部隊實施區域性反攻和全面反攻；從事地下工作的人員，不畏艱險，在敵占城市和交通要道開展工作，為抗日戰爭的勝利作出了重大貢獻。