導語：被納入“軍事終端使用者”清單的58家中國公司下一步極有被可能列入“實體清單”，面臨美國供應鏈被掐斷的風險。此次行動是美以“涉軍”名義制裁中企的新進展，卻不是結束，特朗普政府對華制裁攻勢可能會持續到其卸任前的最後一刻。

當地時間12月21日，美國商務部發布公告稱，商務部工業和安全域性（BIS）修改《出口管制條例》（EAR），將103個外國實體納入“軍事終端使用者”（Military End Users，MEU）清單，其中包括58家中國公司和45家俄羅斯公司。向“軍事終端使用者”出售可能用於軍事用途物品的美國公司，需要向商務部申請許可證，但商務部一般不會輕易批准。商務部長羅斯（Wilbur Ross）指出，“此舉建立了一種新的程式，可以在MEU名單上指定‘軍事終端使用者’，以協助出口商篩選客戶”。

（2020年12月21日美國商務部網站公告截圖）

此次對華制裁行動，有如下五點值得注意：

1．“軍事終端使用者”清單距離成為“實體清單”僅差一步之遙。按照美國的制裁制度，“軍事終端使用者”“軍事最終用途”（Military End Use）和“實體清單”（Entity List）一樣，都歸在BIS管理下的《出口管制條例》中。“實體清單”規定了具體的出口限制物件，“軍事終端使用者”“軍事最終用途”是實施出口管制的具體理由。“軍事終端使用者”指的是“國家武裝部隊、警察及任何協助維持或生產軍事物品的個人及實體”，當一家實體被列為“軍事終端使用者”後，大機率會被拉入“實體清單”中。兩者的效力也不相同，被列入“實體名單”的實體與美國之間的任何商業交易都必須得到商務部的批准，而被列入“軍事終端使用者清單”的實體則是在被出售最終可能用於軍事用途的物品時才受限，前者比後者控制的範圍要大得多。而且，除了商務部，國防部也可以依據1999財年《國防授權法案》，做出類似“軍事終端使用者”清單的指定並提出建議，但最終是否被接受由商務部決定。

2．被指定企業面臨美國供應鏈被掐斷的風險。被列入“軍事終端使用者”清單後，美國的出口商、再出口商、轉讓者向清單上的企業出口、再出口或轉讓（境內）可能用於軍事用途的物項，都必須獲得商務部許可後才能進行交易。被制裁企業在供應鏈上，依據對美方產品、技術和相關服務的依賴程度不同，受到不同程度的影響。而且，與被制裁企業有業務往來的商業夥伴，基於交易的安全性，將會加強相關盡職調查，這無疑會給被制裁企業的商業小環境帶來“寒蟬效應”，運營成本增加和品牌形象損失不可避免。

3．此次行動是美以“涉軍”名義制裁中企的新進展。美商務部長羅斯指出，此次制裁的背景是中俄“為破壞美國軍事計劃而轉移美國技術”，而美國防部認識到必須採取措施予以打擊，包括指定“與中國軍事有關”的公司名單。在此之前，美方已經在針對“軍事最終用途”和“軍事終端使用者”方面進行了多番操作，相信這不是最後一次。今年4月28日，BIS就《出口管理條例》（EAR）釋出新規：（1）擴大對“軍事最終用途”的定義，包括支援或有助於軍事專案的操作、安裝、維護、修理、開發或生產的物品，從而擴大了軍民兩用物項的出口管制範圍；（2）以前面向中國大陸及其他幾個國家的“民用最終用途”和“民用終端使用者”涉嫌國家安全的出口，亦將接受BIS的審查；（3）對國家安全管制下的物品出口到影響美國家安全利益的國家，需要申請許可。此後，特朗普政府打擊“涉軍”中企的節奏越來越快：6月12日，美國防部提出包括20家中企在內的“中國軍方擁有或控制的公司”名單；8月28日，美國防部繼續將包括中國交通建設公司、中國化工集團在內的11家中國企業加入此名單；12月3日，美國防部再將包括中芯國際在內的4家中國公司加入該名單。

4．特朗普政府對華制裁攻勢可能會持續到其卸任前的最後一刻。此次制裁規模之大，實屬罕見，也顯示出特朗普發動對華制裁攻勢仍在繼續，且勢頭不減反增。美商務部強調，這次只是第一批清單，並非最終清單。據此判斷，在距特朗普政府明年1月20日下臺不到一個月的時間內，以特朗普政府“最後的瘋狂勁”，再次將其他中國企業納入“軍事終端使用者”仍存較大機率。在此之前的12月18日，美商務部以“保護國家安全”為由，將60箇中國實體列入清單。《華爾街日報》當時認為，這或許是特朗普政府下臺前針對中國科技企業的“最後一次打擊”。此次再添58家中企進入“黑名單”的事實證明，特朗普政府“還沒瘋夠”，對華制裁打擊遠不止於此。路透社11月23日透露的“軍事終端使用者清單”包括89家“涉軍”中企，相比之下這次雖少了31家，但其中必有美方的特殊考量，不排除以後再將這31家中的某些企業加入“黑名單”。

5．雙用途技術將繼續是美重點管制的關鍵領域。軍事安全擔憂是美對中美科技競爭的核心關切，從長遠趨勢看，美將前沿技術視為新一輪軍事轉型的關鍵，將中國在該領域的進步視為威脅。美方向來對中國軍民融合戰略從負面角度看待，認為“中國用美國的技術來發展自己的軍事力量，然後與美國競爭，進而威脅到美國的國家安全利益”。據悉，內定出任拜登政府財政部副部長的沃利·阿迪耶莫（Wally Adeyemo）將負責制裁評估事項。他近日公開強調，未來美國的制裁政策將會“高度聚焦”國家安全問題。在大國競爭日益激烈的戰略背景下，以國家安全名義遏制中國軍民融合戰略，乃是共和、民主兩黨的共識。即使拜登上臺，預計也不會在這方面放鬆對華遏制。

綜上，此次制裁顯示美方“精準打擊”中國特定產業的意圖明顯，也說明加強在新興和前沿技術領域的對華技術封鎖，仍將是美對華政策的關鍵組成部分。美加大雙重用途技術出口管制的力度可能越來越大，這點不會因為美國政府更替而改變。據悉，拜登入主白宮後，不會放棄將制裁作為發揮美國影響力的核心工具，但會採取位元朗普政府更慎重、更精準和周全的制裁政策。預計拜登政府就位後會很快對美製裁政策進行整體評估和策略調整。建議中國企業以風險管控為核心要件，採取穩健措施應對。

2020年12月21日美國“軍事終端使用者”清單涉華企業名單

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