編者按
儘管美國高官多次聲稱要在南海永久性部署海岸警衛隊力量，然而由於財政因素制約，未來美國不太可能將海岸警衛隊大規模部署在南海。但美國海岸警衛隊打著漁業執法合作的旗號，以新的手法介入南海事務，對沖中國在南海的維權行動，挑戰中國在南海的固有權利和主張，仍然可能成為今後美國政府南海政策的重要選項。
美國海岸警衛隊在南海行動的法律邊界問題
閆 巖
12月17日，美國海軍、海軍陸戰隊和海岸警衛隊聯合釋出了一項海上戰略報告《海上優勢：綜合全域海軍力量獲勝之道》，指責中國在南海開展侵略性海上行動並試圖構建有利於自己的國際秩序，稱美國三軍力量將透過加大海軍力量投射、強化與盟友與夥伴國的合作對抗“中國威脅”。[1]此前，10月23日，美國國家安全顧問布萊恩在一份宣告中稱要在西太平洋設立海岸警衛隊巡邏基地，部署新一代快速反應巡邏艦，在南海打擊中國的“非法捕魚”行為以及“在其他沿岸國的專屬經濟區對他國漁船的騷擾活動”。[2]早在2019年7月，美國海岸警衛隊的司令卡爾·舒爾茨就曾表示海岸警衛隊正在積極推進西太地區兵力部署計劃，並考慮邀請澳大利亞、紐西蘭和日本等盟友國參與未來的行動。[3]2019年6月，美國海岸警衛隊太平洋地區司令費根聲稱將幫助南海沿岸國尤其是菲律賓保護“自己的專屬經濟區”，還派出兩艘艦艇部署在南海，以加強沿岸國家漁業執法領域的能力建設。[4]
Advantage at sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power
派遣海岸警衛隊到南海地區執行活動，是美國自2019年以來應對中國所謂“灰色地帶”行動的新策略新舉措。海岸警衛隊在南海執行活動的法律依據是什麼，有何權利和義務，應受到哪些限制，是否有明確的法律邊界，以及對未來南海局勢的影響等問題都是需要深入研究和探討的問題。
美國海岸警衛隊為何勞師遠征來南海？美國海岸警衛隊是美國武裝力量的重要組成部分，也是世界上規模最大、裝備最為先進的海上執法力量。其和平時期歸美國國土安全部管轄，如有特殊需要總統可下令將其移交美國海軍指揮，國會也有權在戰時透過轉隸決議變更海岸警衛隊的指揮權。從美國海岸警衛隊的行動能力來看，其無疑是一支可以全球部署的武裝力量。2019年1月，美國海岸警衛隊陸續派出“博索夫號”、“斯特拉頓號”和“梅隆號”輪流部署在西太平洋，接受第七艦隊指揮，期間多次單獨或伴行海軍艦艇穿越南海和臺灣海峽，亦曾與菲律賓、馬來西亞和印尼的海上執法力量進行聯合演習。隸屬於海岸警衛隊的海上巡邏機也於今年6月短期部署在日本三澤基地。[5]
從目前情況來看，美國海岸警衛隊在南海的活動雖然有限，但多年來其一直與越南、菲律賓、馬來西亞和印尼等南海沿岸國透過提供裝備、培訓和聯合訓練等方式保持著緊密聯絡，將其影響力投射到南海。例如，過去的三年間美國海岸警衛隊就協助菲律賓培訓了1500名海上執法人員；2019年美菲兩國還開展了兩次聯合演練，其中一次是在黃巖島附近水域進行的搜救演習;並於2015年資助菲律賓設立國家海岸監視中心（National Coast Watch Center），以協助菲律賓提升海域感知能力。[6]
除與菲律賓的合作之外，美國海岸警衛隊也多次向越南贈送或出售巡邏艇，協助其海上執法能力建設。[7]2020年7月22日，美國與越南漁業管理局簽署漁業執法合作諒解備忘錄，承諾將以提供技術援助和共享資訊來加強越南的漁業管理、執法能力和海上監視系統，也將加強兩國海上執法機構間的合作。在多邊合作方面，美國與印尼、柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南等國在東南亞海上執法倡議（Southeast Asia Maritime Law Enforcement Initiative）以及東南亞合作與培訓（Southeast Asia Cooperation and Training）機制下定期舉行多邊聯合演習，這兩項合作機制目前已常態化運作。
美國海岸警衛隊“博索夫”號2019年在西太平洋巡航路線圖
美國海岸警衛隊南海行動的法律依據何在？美國海岸警衛隊開展海上執法活動的國際法依據首先是1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）。《公約》第56條規定沿海國在其專屬經濟區有以勘探、開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源為目的的主權權利。第73條賦予沿海國制定國內法律和規章的權利，以及採取登臨、檢查、逮捕等執法措施的權利。然而美國在南海並無領土和管轄海域，因此並不享有專屬經濟區內沿岸國對非法漁業捕撈等犯罪活動的司法管轄權。
其次，美國海岸警衛隊享有《公約》及一般國際法賦予的航行權。作為美國第五大武裝力量，美國海岸警衛隊在開展“航行自由行動”時由美海軍指揮。《公約》對海上軍事力量活動的規制和調整主要集中在航行制度上，如領海內的無害透過權、群島海道透過權、國際通行海峽的過境通行權等。根據《公約》，美國海岸警衛隊船艦在南海享有一定程度上受到沿海國制約的航行權利。同時，美海岸警衛隊船艦在南海航行也要適當顧及其他國家在《公約》及一般國際法項下的航行權利。[8]
再次，美國海岸警衛隊執法的國內法依據包括《海岸警衛隊法》《美國海岸警衛隊成立法案》《海岸警衛隊授權法案》《海岸警衛隊海上安全戰略》等。根據《國土安全法》美國海岸警衛隊執行的任務主要包括國土安全類的港口、航道和海岸安全、禁毒、移民攔截、防禦準備等，以及非國土安全類的船舶安全、搜救、航行輔助、海洋生物資源、海洋環境保護和生物資源享有勘探開發、養護管理的主權權利，因此有權就捕撈許可、限額、漁船漁具等事項制定行政和刑事法規，對外籍船舶的非法捕撈享有管轄權。[9]
2000年，美國已將《海岸警衛隊法》編入《美國法典》，其中對海岸警衛隊海上執法行動的權責明確為：在公海及美國享有有司法管轄權的海域，為預防、探測、禁止違反美國法律的行為，海岸警衛隊可進行詢問、檢查、調查、搜查、查封以及逮捕。[10]值得注意的是，“美國享有司法管轄權的海域”可以是美國自己的專屬經濟區，也可以是別國讓渡自身專屬經濟區權利而使美國獲得司法管轄權的海域。
最後，救助海上遇險人員的義務是國際法的一項基本原則。根據《國際救助公約》和《國際海上人命安全公約》等國際條約，拯救海上人員生命的義務適用於軍事船舶、國有船舶以及私人船舶，也適用於所有海域。
總體而言，作為域外國家，美國並無在南海海域開展執法行動的權利。美國海岸警衛隊無論是以軍事力量還是執法力量的身份在南海活動，其合法權益都集中在航行權益，並需要承擔救助海上遇險人員的義務。
美國海岸警衛隊未來在南海可能有哪些新措施？作為美國介入南海事務的新手段，美國海岸警衛隊在南海活動具有特殊的優勢。一方面由於不需要彈藥補給的軍事基地，相較於海軍更便於在南海長期存在，[11]另一方面其身份的模糊性可便於美國在南海攪混水。
在現行的法律邊界內，美國海岸警衛隊在南海可能展開三類行動：在美國海軍的指揮下執行維護所謂“航行自由”的軍事行動、與南海沿岸國透過簽署雙邊協議開展海上執法合作、和針對海上遇險人員開展海上搜救行動。此外，在中國與其他南海沿岸國發生海上衝突或意外事件時，美海岸警衛隊船艦也可能以“偶遇”旁觀或拍照等方式進行有傾向性的國際輿論炒作。自2019年以來，美國海岸警衛隊在南海的活動主要是在海軍第七艦隊的指揮下與海軍軍艦聯合行動。未來也將繼續協同海軍或單獨執行維護“航行自由行動”任務。當然也不能排除這樣的特殊情況，即：若其船艦在南海航行時遇到撞船事件或由於天氣等意外因素落水的漁民或其他人員，可根據履行海上遇險人員的救助義務開展救援行動。
值得注意的是，美國若想透過海岸警衛隊在南海的活動對抗中國在南海的維權活動，其可能的途徑是透過與沿岸國簽署雙邊協議的方式開展海上執法活動。例如，美國自2010年以來透過“隨船觀察員專案”加強與太平洋島國的海上執法合作，並與同庫克群島、密克羅尼西亞聯邦、斐濟、吉里巴斯、諾魯、帛琉、馬紹爾群島、薩摩亞、湯加、吐瓦魯和萬那杜簽訂了11項“隨船觀察員協議”（Shiprider Agreement）。[12]根據“隨船觀察員協議”，沿岸國的地方執法官員可登上美國海岸警衛隊艦船和飛機，在沿岸國的專屬經濟區內開展執法活動，並可登上和搜查涉嫌違反法律或條例的船隻。有效打擊非法、無管制和未報告的漁業捕撈活動是該協議執行的重點任務。2019年4月，美國還與10個已簽署“隨船觀察員協議”的太平洋島國專門召開了多邊漁業執法研討會。[13]
當前美國“隨船觀察員專案”均在公海和無爭議的專屬經濟區執行。然而，在南海問題上不再“中立”的美國，早已將南海爭議海域稱之為周邊國家的“專屬經濟區”。2020年7月13日，美國國務卿蓬佩奧發表“美國關於南海海洋權利主張的立場”，援引”南海仲裁案”裁決，聲稱中國在南沙群島部分島礁的主權主張和“涵蓋大部分海域的資源權利主張完全不合法”，將南海爭議海域稱為“菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊、印尼的專屬經濟區”。[14]8月26日，蓬佩奧再發宣告，聲稱美國將準備採取堅定行動，幫助南海沿岸國反對中國的“欺凌”。[15]
美國近期還大肆製造國際輿論輿論，炒作中國各大洋海域的所謂非法捕魚活動，稱將在印太地區嚴厲打擊非法、未報告和未受管制的捕魚活動，為海岸警衛隊針對中國採取進行動製造輿論。10月21日，美國發布關於美國海岸警衛隊太平洋行動與打擊非法、未報告和未受管制捕魚活動的戰略報告。海岸警衛隊司令舒爾茨點名批評中國約300艘漁船在厄瓜多專屬經濟區的加拉帕戈斯群島的捕魚活動，聲稱非法漁業捕撈活動威脅全世界的地緣政治穩定，美國將透過與沿岸國開展合作，以更有針對性的執法行動打擊非法捕魚。[16]
總而言之，基於當前美國的南海政策，和以仲裁裁決為依據，並在美國海岸警衛隊多年與東南亞國家海上執法部門開展合作的互信基礎上，美國未來有可能透過與南海沿岸國簽署“隨船觀察員協議”的方式，在南海沿岸國單方面聲稱的“專屬經濟區”開展海上執法行動。
美國與南海沿岸國開展漁業執法合作是否合法？美國與沿岸國“隨船觀察員協議”的合作方式，實際上是沿海國向美國讓渡了其所謂“專屬經濟區”的主權權利，使南海爭議海域成為“美國享有司法管轄權的海域”，並進而使得美國海岸警衛隊在南海的存在披上了“合法”的外衣。可以想見的是，若菲律賓執法人員登上美國海岸警衛隊船隻，在黃巖島或美濟礁、渚碧礁附近海域展開針對中國漁民和漁船的執法行動；或越南執法人員登船，在萬安灘海域進行執法行動，將大大提升海上衝突的風險，並將成為影響南海海上安全形勢的又一重要隱患。
在中美關係競爭加劇、不斷下行的背景下，美國的南海政策也日趨挑釁和遏制色彩。中美南海對抗使南海周邊國家無所適從。雖然絕大多數南海沿岸國並不願在中美之間選邊站，能在聯合執法方面首先倒向美國的大概非越南莫屬。
南海沿岸國中越南最有可能與美國海岸警衛隊開展在爭議海域的漁業執法合作。越南是美國利用南海問題牽制中國的重要依賴物件，美國是越南與中國在南海抗衡的臺柱子，近年來越南與美國的安全合作不斷深化。在美國的縱容和偏袒下，越南在南海爭議海域的單邊行動有恃無恐，尤其是海上油氣勘探開發活動。2020年7月22日美越兩國簽署的關於增強漁業執法能力的備忘錄，也為兩國海上聯合執法拉開了序幕、奠定了基礎。若想透過與南海沿岸國簽署“隨船觀察員協議”的方式開展漁業聯合執法行動，越南將是美國在這方面取得突破的不二選擇。
需要強調指出的是，南沙群島領土歸屬懸而未決，中國、越南、菲律賓、馬來西亞和汶萊五國存在重疊海洋權益主張，在海洋劃界完成以前南海沿岸各國的專屬經濟區以及南海中部是否存在公海尚難斷言。無論美國如何依據仲裁裁決，中國在南沙群島的領土和海洋權益主張都是無法否定的，南沙海域存在爭議也是改變不了的。從這個意義上講，南海沿岸國根本無權將本來就是爭議海域的所謂“專屬經濟區”的權利讓渡給美國。
結語儘管美國高官多次聲稱要在南海永久性部署海岸警衛隊力量，然而由於財政因素制約，未來美國不太可能將海岸警衛隊大規模部署在南海。[17]但美國海岸警衛隊打著漁業執法合作的旗號，以新的手法介入南海事務，對沖中國在南海的維權行動，挑戰中國在南海的固有權利和主張，仍然可能成為今後美國政府南海政策的重要選項。
參考文獻
[1]“Advantage at sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power”, December 17, 2020, https://media.defense.gov/2020/Dec/17/2002553481/-1/-1/0/TRISERVICESTRATEGY.PDF.
[2]“Statement from National Security Advisor Robert C. O’Brien”, October 23, 2020, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-national-security-advisor-robert-c-obrien-102320/.
[3]“US Coast Guard Watching Chinese Militia in the South China Sea”, The Rapplers, June 11, 2019, https://www.rappler.com/world/asia-pacific/us-coast-guard-watching-chinese-militia-south-china-sea.
[4]Schultz,“Coast Guard Expanding Western Pacific Operations”, July 23, 2019, https://news.usni.org/2019/07/23/schultz-coast-guard-expanding-western-pacific-operations.
[5]陳永：《在“灰色地帶”航行：美國海岸警衛隊在中美南海競爭中的作用》，“南海論壇”會議論文，2019年11月23日。
[6]Statement before the House Committee on Transportation and Infrastructure Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation, Hearing on “The International Role of the US Coast Guard”, Amy E. Searight, CSIS, “US Coast Guard Cooperation with Southeast Asia: Maritime Challenges and Strategic Opporunities”, March 10, 2020,
https://transportation.house.gov/imo/media/doc/Searight%20Testimony.pdf.
[7]The Stars and Stripes,“Coast Guard Planning to base Three Fast-response Cutters on Guam, Commandant Says”, October 22, 2019,
https://www.stripes.com/news/pacific/coast-guard-planning-to-base-three-fast-response-cutters-on-guam-commandant-says-1.604094.
[9]“Missions of the United States Coast Guard”,
https://www.history.uscg.mil/Home/Missions/.
[10]“The Coast Guard shall enforce or assist in the enforcement of all applicable Federal laws on, under, and over the high seas and waters subject to the jurisdiction of the United States”, 14 U.S. Code of Laws 102 Primary Duties, https://www.law.cornell.edu/uscode/text/14.
[11]陳永：《在“灰色地帶”航行：美國海岸警衛隊在中美南海競爭中的作用》，“南海論壇”會議論文，2019年11月23日。
[12]參見美國海岸警衛隊“隨船觀察員專案”，https://coastguard.dodlive.mil/tag/shiprider-program/.
[13]“US and Pacific Islands Multilateral Fisheries Law Enforcement Symposium”,August 17, 2019
https://fj.usembassy.gov/pacific-islands-forum-u-s-engagement-in-the-pacific-islands/.
[14]Michael R. Pompeo,“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, July 13, 2020,
https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.
[15]Michael R. Pompeo,“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, July 13, 2020,
https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.
[16]Admiral Karl Schultz, Commandant of the United States Coast Guard,“Strategic Outlook on US Coast Guard Pacific Operations and Deterring IUU Fishing, Briefing”, October 21, 2020,
https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/strategic-outlook-on-u-s-coast-guard-pacific-operations-and-deterring-iuu-fishing/.
網址：www.scspi.org