引 言當前大國圍繞網路空間的博弈日益激烈，競相爭奪戰略、技術和道義制高點，以期在新一輪國際競爭中勝出。網路空間的博弈呈現出新的態勢，即網路戰備向實戰化聚焦、科技競爭向新技術及其新應用聚焦、國際規則制定向集團化聚焦、博弈手段向複合化聚焦。今後，中國應直面這些趨勢，勇於順勢，敢於用勢， 善於造勢，更好維護中國在網路空間的發展、安全和主權利益。
網路戰備向實戰化聚焦
這裡的實戰化是指國家行為體，包括軍隊及國家代理機構，為了某種政治目的且造成較大現實物理影響的網路攻擊行為。之所以作此界定，旨在明確並非一切網路攻擊都是戰爭行為，特別是個人和一些團體發起的網路攻擊。實際上，大部分網路攻擊屬於網路犯罪、網路間諜或網路恐怖主義的範疇。
近年來，許多國家和個別地區組織努力加強網路戰備，出臺政策檔案，創立專門機構，培養專業人才，加大資金投入，網路空間的軍事化可謂早已在進行之中。當前，主要大國在網路戰備方面更是表現出向實戰化聚焦的態勢。
理念上，2018年美國國防部的網路空間戰略強調“前沿防禦（Defend forward）”，表明美軍將在他國而非美國本土實施網路攻防行動；美國網路司令部則提出了“持續融合作戰”（persistent, integrated operations）的概念，展開“持續行動”（persistent action）以“獲得和維持網路優勢”。
北約繼在 2016 年 7月的華沙峰會上承認網路空間是一個作戰域（domain of operations）之後，2018年的布魯塞爾峰會又建立了新的網路空間作戰/行動中心（Cyberspace Operation Centre），成為北約指揮架構的一部分，而 2019年2月的國防部長會議又批准了“北約指南”（NATO guide），其中列出了許多工具，以進一步加強北約應對重大惡意網路活動的能力。
行動上，美國繼2016年網路攻擊“伊斯蘭國”之後，2019 年又對伊朗發起祕密網路攻擊，並導致其物理硬體遭到破壞，以報復伊朗對沙特石油設施的攻擊。伊朗則制定多項舉措，併成立特別工作組，專門應對美國的網路攻擊。2019 年，美國政府官員還承認，早在 2012 年就已在俄羅斯電網中植入病毒程式，可隨時發起網路攻擊。
2018 年 8 月，特朗普簽署命令，推翻了奧巴馬 2012 年簽署的“第 20 號總統政策指令”（PPD—20），允許軍方更自由地部署先進網路武器，而不用受國務院和情報界阻撓。北約也舉行定期演習，包括年度“網路聯盟演習”（Cyber Coalition Exercise），旨在將網路防禦元素和考慮納入整個聯盟的演習範圍。
此外，北約還加強其網路教育和培訓能力，在愛沙尼亞建設北約網路靶場（NATO Cyber Range）。總之，網路戰備實戰化的態勢已然出現，美國在這方面的進展尤其明顯。
科技競爭向新技術及其新應用聚焦
科技實力既是綜合國力的重要基礎，也是大國博弈的重要工具。目前，各個大國都在加大科技創新力度，推動 3D 列印、移動網際網路、雲端計算、大資料、生物工程、新能源、新材料等領域取得新突破；圍繞新技術及其新應用的競爭亦趨激烈，特別是在人工智慧、物聯網、區塊鏈、量子計算等領域的較量日趨白熱化。此外，那些未知的技術和所謂的“黑科技”也可能成為各國追逐的物件。
2019 年 2 月，特朗普簽署行政令啟動“美國人工智慧倡議”, 旨在從國家戰略層面調動更多聯邦資金和資源用於人工智慧研發，以應對來自“戰略競爭者和外國對手”的挑戰，確保美國在人工智慧研發和相關領域的領先地位，如先進製造業和量子計算。
美國還計劃利用人工智慧進行網路防禦，國防部新成立的聯合人工智慧中心（JAIC）正為美軍的網路安全資料建立框架，旨在為將來的人工智慧網路防禦體系奠定基礎，並最終實現使用人工智慧監控潛在網路威脅的目標。白宮還出臺了《打擊恐怖分子流動的國家戰略》（National Strategy to Combat Terrorist Travel），計劃靠身份驗證和生物識別身份系統來探測和阻止恐怖分子的流動。因此， 生物識別技術成為關鍵性技術。
此外，俄羅斯、西班牙、丹麥、德國也紛紛制定人工智慧戰略，加大資金投入，佈局和搶佔研發制高點。
俄國防部還發布了“人工智慧十項計劃”，西班牙首相桑切斯認為人工智慧是“未來國家經濟的主要增長點之一”，丹麥提出了六項“負責任”發展和使用人工智慧的道德原則。
法國在國家人工智慧發展戰略的框架內，設立四所人工智慧跨學科研究院，並將投入2.25億歐元資金予以支援。
英國也將投入 2.5 億英鎊用於推動人工智慧技術在本國醫療領域內的應用，並建立國家實驗室，推動人工智慧輔助醫療。
德國也計劃在 2025 年前向人工智慧領域投資 30 億歐元，以加強德國在該領域的國際競爭力。德國還發布了區塊鏈戰略，明確了五大領域的行動措施。歐盟宣佈斥資8.4億歐元新建八個“世界級”超算中心。
值得注意的是，普京今年 5 月簽署了防範外部“斷網”風險的法律檔案，旨在建立本國的域名系統，以確保俄在遭遇外部“斷網”衝擊時仍能穩定執行。俄羅斯還在莫斯科和聖彼得堡建立 5G 測試網路，角逐 5G 市場。
國際規則制定向集團化聚焦
2017 年，第五屆聯合國資訊保安專家組（GGE）未能形成共識檔案。此後，網路空間國際規則的制定程序陷入停滯。儘管 2018 年底聯合國啟動了資訊保安專家組與開放工作組（OEWG）的雙軌程序，但兩者之間的關係、重點和前景均仍未可知。在此背景下，西方出現了撇開聯合國、制定區域性或集團性網路規則的呼聲。目前，在網路空間國際規則的制定方面，集團化態勢逐漸明顯。
2019 年 5 月初，32 個國家參加了捷克外交部舉辦的布拉格 5G 安全會議，釋出了“布拉格提議”（The Prague Proposals: The Chairman Statement on cyber security of communication networks in a globally digitalized world）。
此後， 美國和波蘭於 9 月初簽署了 5G 安全聯合宣告，要求對 5G 裝置供應商進行更嚴格的審查，並需確認供應商是否受外國政府控制。同月，美國等 27 個國家又就網路空間負責任國家行為問題發表聯合宣告。宣告文字出現在美國國務院網站上。10月，美英兩國首次正式就執法部門電子資料的跨境獲取達成協議，美國《澄清合法使用海外資料法案》（亦即“雲法案[CLOUD ACT]）取得歷史性海外推進， 將對資料治理國際格局產生重大影響。七國集團也擬製定消費者資料保護規則，要求企業在簽訂服務合同前完全公開資訊，以防消費者在不利條件下使用網路服務。
儘管“布拉格提議”僅是一份主席宣告，層級相對較低，意義可能有限，儘管前述 27 國聯合宣告並無新鮮內容，儘管美英兩國“特殊關係”底色下的跨境資料獲取協定並不令人驚訝，但在網路規則制定程序陷於停滯、聯合國渠道尚未取得進展的情況下，西方率先造勢的影響不容低估。
在當前形勢下，此類行動的示範意義尤其突出，可能預示著未來網路規則制定的集團化態勢。
博弈手段向複合化聚焦
這裡的複合化趨勢是指國家將信通技術與政治、安全、經濟之間的關聯性當作國際博弈的手段，綜合使用各種政策工具，以達到政策目標。這種現象也被稱為技術的“政治化”或“安全化”，本是“治國之道”（statecraft）的組成部分，在國家間關係中並不鮮見，但在當前大國之間的網路博弈中表現得尤為突出。
這也是聯絡政治（linkage politics）在網路領域的現實表現，以及美國所謂“全政府方法”（whole-of- government approach）的具體體現。
目前，最明顯的例子當屬美國圍繞華為和5G而與中國展開的持續博弈。5G技術和華為公司的“技術性”均被美國以損害國家安全為由而加以拒絕、扭曲和打壓。美國在國際上也試圖“合縱連橫”，利用“志同道合”國家，甚至連電氣與電子工程師協會（IEEE）也一度屈從於美國國內出口管制法的壓力，要求禁止華為員工參加審稿等學術活動。此外，美國還試圖阻止由谷歌、臉書和一家中國合作伙伴共同建設的海底光纜專案。
美國“榜樣”的溢位效應非常明顯，其他國家也紛紛利用技術之外的手段，綜合運用法律、金融、安全等政策工具，以在當前激烈的網路博弈中爭得一席之地。
其中，圍繞資料的跨境流動、本地化及治理問題，各方博弈尤其引人注目。例如，法國資料保護監管機構“國家網際網路資訊中心”（CNIL）以谷歌違反“一般資料保護條例”（GDPR）為由對之處以 5000 萬歐元罰款。法國還通過一項法律，計劃向大型網際網路企業徵收“數字稅”。針對谷歌從 400 多萬iPhone 使用者那裡收集資料的情況，倫敦上訴法院允許對谷歌的這一行為提起訴訟。日本也擬對 IT 巨頭收集個人資訊追責，認為谷歌和臉書等IT巨頭非法收集、使用個人資訊時，對其適用《反壟斷法》。簡言之，利用複合手段進行復合博弈是當前大國網路競爭的重要特點和趨勢。
面向未來的應對
面對上述趨勢，中國既應順勢而為，也應乘勢而上，更應謀事造勢，力爭做到勇於順勢，敢於用勢，善於造勢。
5.1 順勢而為，靈活參與、適當分化規則制定中的不同集團
近年來，西方保持了在網路規則制定方面的主動態勢。在打擊網路犯罪領域，歐洲委員會早已推出《布達佩斯網路犯罪公約》，締約方近年也逐漸增加。
在應對“網路戰”方面，北約合作網路防禦示範中心（CCD COE）先後推出具有較強學術性的《塔林手冊》和《塔林手冊 2.0》，分別旨在應對戰爭時期與和平時期的網路衝突。
在 5G 領域，西方提出了“布拉格提議”。在規範國家行為方面，西方試圖在聯合國資訊保安政府專家組（GGE）推進，遇阻後又率先聯合 27 國發布宣告。法國也主動提出“巴黎倡議”，並得到廣泛支援，最近還發布了《適用於網路空間行動的國際法》。然而，西方的這些努力，均未得到中、俄的支援。
在此背景下，西方繞過聯合國的可能性也就大幅增加，率先啟動、發起和制定非全球性的網路規章，包括地區性的規則，並可能吸引一些發展中國家參與其中。這樣，中國就可能陷於較為被動的局面。
今後，如果出現二戰後西方制定規則、組建機構之後其他國家不得不申請加入的局面，那麼後加入國家不僅無法參與規則制定的程序，也無法更好維護自身利益。實際上，在《布達佩斯網路犯罪公約》、《塔林手冊》、巴黎倡議、布拉格提議的文字中，也有與中國利益、觀點和立場一致的成分，甚至相當一部分內容都可以接受。
因此，中國需要以自身利益為基準，進行一定的區分，靈活參與和適時支援中國贊同的內容，而非簡單地予以否定。例如，美國和俄羅斯均未支援“巴黎倡議”，但中國可以採取靈活立場，予以部分支援、肯定和鼓勵。這樣，中國的政策立場也就有更大可能在國際上獲得較多的理解和支援，至少那些簽署了“巴黎倡議”的國家、企業和組織可能會對中國的姿態表示讚賞。
進而，外界會更多地看到中國包容、開放、務實和靈活的姿態，網路規則制定之勢可能就會逐漸對中國更為有利。簡言之，對於國際社會上的各種倡議，特別是來自西方的倡議，在認識上不宜固化，不能簡單地認為西方的提議都是好東西或者壞東西，而是要進行細緻的區分和仔細的辨別，力爭在順勢的基礎上逐漸用勢和造勢， 形成於我有利之勢。
5.2 敢於用勢，以複合化手段應對複合化博弈
就“治國之道”而言，在國際博弈中，無疑需要綜合運用各種政策工具以實現政策目標。美國為維護其主導地位，近來綜合運用多種強制性手段，霸權和霸凌的成分明顯。對此，不能以霸凌為由對之簡單地批駁了事。相反，中國也可以積極施策，混合和交叉利用不同政策工具。
此外，即使在西方內部，也並非鐵板一塊，各國均有自身利益，也都善於運用自身優勢進行復合博弈。其中，國內立法和司法均已成為重要工具。因此，今後可以更好運用法律、政治、技術、安全的關聯性，以複合化手段應對複合化博弈。
在網路規則制定方面，也應採取複合性思維。例如，鑑於西方已經提出了一些比較具體和細緻的想法，中國也可以在明了自身網路利益的基礎上，深入研判具體規則在網路領域的適用情況，並與西方就此進行系統交流，逐漸澄清其中的共識和分歧，包括網路主權、網路自衛權、武裝衝突法的適用等。
此外，中國也可將數字貿易、資料治理方面的規則與網路犯罪、恐怖主義和負責任國家行為聯絡起來，綜合統籌。簡言之，中國完全可以利用西方急於推動網路規則之勢，選擇就具體議題的具體規則進行討論和談判，既可拉長討價還價時間，也可深化認識，驅散模糊認知，而非籠統地宣示網路主權等概念。
5.3 善於造勢，堅定支援、呼籲和倡議網路空間的和平利用
網路空間武器化、軍事化、實戰化的態勢已然到來，網路攻擊的政治、經濟和軍事影響也均有所表現，包括影響選舉、用於顏色革命、轉移鉅額資金、助力動能武器等。在國家間的衝突和戰爭中，網路攻擊無疑已成為各國可資利用的手段之一，姑且不論效果如何。
然而，為更好維護國際安全，特別是在國際道義上，中國仍應主動造勢，繼續反對網路空間的武器化和網路軍備競賽，堅定支援和平利用網路空間。
2017 年，第五屆聯合國資訊保安專家組由於在國際人道法（IHL）或武裝衝突法（LOAC）在網路領域的適用性、國家在網路空間的自衛權以及反措施等方面的分歧而無果而終。
西方更是據此指責中、俄是阻礙力量。最近，在第六屆烏鎮峰會上，中國幾家智庫聯合釋出《網路主權：理論與實踐》的研究報告，提出了自衛權在網路空間的適用性問題。儘管這只是試探性的一步，但表明中國對網路自衛權的態度有所變化，可謂邁出了重要一步。
今後，需要明確網路自衛權的細節，包括在哪些情況下可以進行自衛、可用哪些手段進行自衛等。實際上，這不僅是對西方的一種迴應，也有利於找到與西方對話交流的痛點；不僅是塑造網路規則態勢的重要一步，也是支援和平利用網路空間的具體步驟。
此外，中國可主動尋找戰略伙伴，共同造勢，特別是爭取那些政治上較為中性的國家，包括具有地區性影響的支點國家，聯合發力，以更好推進聯合國框架下的網路規則制定程序，更好維護網路空間和平穩定的基本態勢。其中，最便捷的方法就是加強與東盟的合作磋商，包括在東盟地區論壇（ARF）及其附屬的亞太安全合作理事會（CSCAP）框架下的互動，共同推動地區層次和聯合國框架內的規則制定程序。
作者簡介 >>>
徐龍第（1976—）男，博士， 副研究員，主要研究方向為網路與國際安全。