✪ 佘倩影 | 北京工商大學法學院✪ 張佳俊 | 北京大學法學院
【導讀】據法國總統府12月17日公告，法國總統馬克龍新冠病毒檢測呈陽性，並出現一些症狀，成為又一位感染新冠病毒的西方國家領導人。此前幾日，率先提出“群體免疫論”的英國開打新冠疫苗，但又同時發現新冠變異新毒株，疫情形勢不容樂觀；而再過半個月，英國脫歐過渡期就要結束，無論英歐能否達成貿易協議，英國經濟都可能受到衝擊。英國國家統計局資料顯示，2020年英國遭遇了史上最嚴重的衰退期，其也是歐洲經濟反彈最弱的國家。這種經濟頹勢與政治分化、社會分化、疫情危機等交相疊加，構成英國政府不得不面對的重大挑戰；對於英國精英而言，如何從“分化的政治”重回“整合的政治”，已成為擺脫困境的根本出路。在這種背景下，今年英國政府宣佈喚醒“羅斯福精神遺產”，推出從經濟刺激、科技創新、社會保障到政治變革的全方位新政：一方面，在經濟政策中更加強調弱勢群體，關注區域均衡發展並試圖遏制社會階層分化的趨勢；另一方面，向以文官為代表的“幕後政府”發起挑戰，試圖打破僵化的官場文化，建立首相主導的強人政治格局。總的來看，英國在重重危機之下的種種反應，具有鮮明的本土化和集中化特徵，其背後也貫穿著全球高風險時代某種日益普遍化的政治發展邏輯。就此而言，英國的改革路徑選擇耐人尋味，也引人深思：無法擺脫風險社會的現代人類，將如何面對變化的政治秩序，改寫自己的命運？
▍危機疊加：分化的大不列顛向何處去？
2020年6月，親歷新冠肺炎生死劫的英國首相鮑里斯·約翰遜，發起了號稱是“二戰”以來英國最激進的新政。約翰遜誓言，新政“不僅致力於戰勝新冠病毒，還致力於利用這場危機，最終解決這個國家過去30年來尚未解決的巨大挑戰”。那麼，如何理解這種“巨大挑戰”？其癥結又在何處呢？
目光重返20世紀70年代末80年代初。彼時撒切爾夫人帶領保守黨贏得英國大選，隨後推動以私有化為核心的歷史性改革，而在大西洋彼岸的美國，新當選美國總統的里根也推行了相似的改革政策，一種被稱為“新古典自由主義”（Neoliberalism，後來逐漸被簡稱為“新自由主義”，以下用此簡稱）的政治經濟模式開始走上歷史前臺。在向全球擴張的過程中，新自由主義實現了工業生產、自由貿易和跨國資本的內外合流，一度使西方重新煥發生機，但也造成了一國之內、國與國之間、地緣區域之間普遍的結構失衡。
隨著2008年全球金融危機的爆發，世界經濟衰退加劇了這種結構失衡，進而出現了卡爾·波蘭尼預言的“鐘擺效應”：繼自由化、市場化、全球化、普遍主義之後，與其相悖的反向運動——社會保護、國家干預、反全球化、民族主義也逆勢而起。包括著名經濟學者約瑟夫·斯蒂格利茨、政治學者弗朗西斯·福山在內的許多西方知識精英紛紛指出，21世紀的新自由主義正面臨前所未有的挑戰，而新冠肺炎疫情的突然降臨，則進一步加重了這場危機。
英國正處於歷史鉅變的“漩渦”地帶。金融危機以後，英國經濟復甦乏力，儘管卡梅倫政府一度引領經濟中興，但如英格蘭銀行首席經濟學家安迪·霍爾丹（Andy Haldane）所言，“經濟的‘蛋糕’沒有迅速做大，而且‘蛋糕’切得並不均勻”，結果是貧富差距拉大，“民主赤字”問題日益突出。
作為應對困局的重大變革之一，起於2016年的“脫歐”，原本被英國人寄予了重新掌控國家發展主導權的熱望。然而“脫歐”久拖不決，整整虛耗近四年光陰才完法律程式，至今未能達成脫歐後的英歐貿易協議，反而使英國的內部矛盾更加突出：政黨政治分化嚴重，一度出現沒有政黨佔半數議席以上的“懸浮議會”（Hung Parliament）和少數派政府，政策議程難以統合；國家裂痕逐漸加深，地方分裂主義此起彼伏，央地博弈之間的聯合王國正面臨更多的不穩定因素；社會分化明顯加劇，脫歐催化下的民意進一步撕裂，民粹政治、身份政治取代階級政治而成為影響政治走向的主要因素；官民信任深受重創，由於政治體制、主流政黨和政治精英無法有效迴應挑戰，政治精英和普通民眾的鴻溝進一步加深。
英國漢薩德學會最新調查報告顯示，2019年英國公眾對政府治理體制的評價降至15年來最低點，人們對國家存在的問題感到悲觀，認為政府體制向富人和權貴傾斜，迫切希望出現一個積極有為的政府來主導真正意義上的改革。有超過一半的受訪者期待一位強人領導來打破常規，而不必處處受制於議會。
這種混雜著衰退、分化、懷疑、悲觀、失衡等因素的“潘多拉魔盒”，隨著新冠疫情的致命一擊，最終被徹底開啟。據英國國家統計局資料顯示，2020年英國進入了歷史上最嚴重的衰退，其GDP下降幅度在G7國家中最大，死亡率卻在歐洲國家中最高。不僅如此，疫情暴露出政府治理的力不從心，不同群體在生命健康處境上的鮮明對比，更使得英國社會的結構性不平等一覽無餘，從而加重了本已垂危的分化困境。
合而觀之，由新自由主義整體困境所引發的民主政治危機，由社會分裂困境所衍生的身份政治危機，由新冠疫情所凸顯的生命政治危機，一時間與經濟衰退交相疊加，造成了英國的危機時刻。這些問題無不指向一個高度分化的大不列顛，尤以政治的分化和民心的凋零為最大挑戰；而從政治、經濟、社會等層面重新加強國家整合，重建人民對體制的信任，凝聚國家發展的信心與合力，則被視為英國政治的根本出路。英國亟待一場國家治理轉型，借用19世紀後期英國政壇核心人物、保守黨領袖本傑明·迪斯雷利的話來說：“在這個國家，社會陷於迷茫而近乎癱瘓；它將迎來改變，需要相應的制度設計。”
▍英式新政：當約翰遜喚醒羅斯福
2019年12月，英國大選最終以保守黨取得壓倒性勝利，首相約翰遜重新掌控議會而告終。這意味著，在被懸置多年之後，英國傳統的以中央集權、議行合一為特色的威斯敏斯特“強政府”模式得以重新啟用，一定程度上扭轉了此前高度分化的政治局面，為約翰遜政府積極施政創造了政治條件，而新冠疫情的突發，在令新政府措手不及的同時，也倒逼出難得的改革契機。
2020年6月27日，約翰遜的左膀右臂之一、英國現任內閣辦公廳大臣邁克爾·戈夫（Michael Gove）代表政府發表公開演講，直言人們對傳統政治經濟精英的信心已經破滅，當下英國的危機堪比上世紀30年代的大蕭條，迫切需要以美國羅斯福新政為樣板，重塑英國政治生態，避免分裂進一步加劇。三天後，約翰遜本人宣佈推出“羅斯福式”（Rooseveltian）的大規模經濟刺激計劃。這兩次講話以及一系列政策，都以喚醒羅斯福新政遺產為核心，從兩方面勾勒出約翰遜新政路線圖。
政治改革層面，以“讓政府更貼近人民”為主旨推動英國政府轉型，著重提升政府治理績效和官員能力。戈夫認為，按照羅斯福新政的思路，英國改革的第一要務就是關注弱勢群體，讓政府更好地為所有人而非少數權貴階層服務，建設更加包容的社會。在此意義上，“公共服務”不是公職人員謀取私利或安於現狀的特權，而是一種以促進公民繁榮為目標、推動政府治理創新的機會和責任。
具體到政府改革事項上：其一，拉近政府和人民之間的距離，例如將政策決策中心從倫敦擴充套件到英國的不同地區，適度推動權力下放，賦予地方政府更多的決策權。其二，以“真正幫助公民實現繁榮”為標準，對政府方案和專案的評估既要嚴格又要大膽，同時對外更多地分享和釋出資料，由資料分析專家幫助政府評估政策制定及執行的成敗，以真正提升政策的有效性。其三，為使公務員群體適應新技術革命時代的治理需求，改革力圖打破固有機制，樹立“科技政治”這一全新的用人導向，將公務員隊伍的素質結構從偏重人文轉向偏重數理、經濟和科工，推動“人才多樣化”和“技能多樣性”，以專家型行政克服形式煩冗的文書政治弊端。
除了這些具體措施，改革還力圖從意識形態上扭轉日益僵化的政府文化。戈夫認為，過去英國政府文化敵視冒險、實驗和創新，而政治運作過程的僵化也不利於推動創新，更不利於官員承擔責任。因此，英國政府需要更多的激進主義，改革要為實驗創造空間，“轉向一種制度，在這種制度中，那些提出創新、與眾不同、具有挑戰性的建議的人，會有進步的空間，必要時，容許失敗”。
經濟社會政策層面，改革以經濟刺激為引擎，致力於解決英國區域發展失衡、創新動力不足、社會階層固化等問題。首先，“基礎設施建設革命”（infrastructure revolution）是約翰遜經濟刺激計劃的重中之重。早在2020年春公佈的預算中，約翰遜政府就提出未來5年投資6400億英鎊用於基礎設施的升級最佳化；在6月末的新政宣言中，約翰遜宣佈實施50億英鎊的基礎設施投資專案，以促進就業和經濟復甦。為了給經濟建設“開綠燈”，約翰遜政府徹底改變了1947年以來的英國規劃法規體系，大幅壓縮規劃審批程式和專案建設交付時間。為了刺激地產經濟、解決年輕人和弱勢群體住房難問題，英國政府一面出臺房產印花稅減免新政，一面計劃在未來若干年內投資120億英鎊建設18萬套保障房。為了促進區域協調、實現英國整體發展，中央政府也計劃與地方政府合作，加快蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的基礎設施建設，全方位改善四個區域之間的交通互聯設施，以形成一個更加緊密的聯合王國。
與經濟政策聯動，約翰遜政府在科技、人才、移民、教育、環境等政策領域佈局英國中長期振興。2020年3月初，約翰遜親自主持召開科技委員會會議，要求圍繞醫療、交通、能源和機器人等重點領域制訂振興英國科技的“登月計劃”（Moon-shots）。此後，英國政府釋出英國研究與發展路線圖，專門設立首相府人才辦公室，在收緊移民政策的同時，卻針對國際頂尖人才推出了“全球精英簽證”（Global Talent visa）。而在教育領域，針對多年來英國大學濫發“無條件錄取”（unconditional offer）的問題，英國教育部推動改變以預估成績提前招生的、有利於中上階層的招考制度，代之以先出成績再申請大學的新制度，讓招考更加公平和透明，在一定程度上打破階級固化、促進社會流動。在環境領域，約翰遜提出“綠色復甦”（green recovery），積極發展節能技術和新能源產業，投資生態保護專案，以創造更多綠色就業機會。總的來看，被外界貼上右翼標籤的約翰遜政府並未推出極化政策，而是相容保守黨和工黨的諸多理念，走向了典型的中間路線。
▍挑戰“幕後政府”：首相集權與強人政治的興起
為了鞏固政治局面、落實改革政策，約翰遜政府一上臺就對內開刀，向以文官集團為主體的“幕後政府”（deep state）發起挑戰。其結果正如智庫“變化歐洲中的英國”（UK in aChanging Europe）高階研究員吉爾·拉特（Jill Rutter）指出：文官選任政治化趨勢日益突出，英國政府“從集體內閣制轉變為以首相之名、完全由中央主導的執行體制”，形成了大權攬於首相的強人政治格局。
從歷史上看，聞名遐邇的英國文官體制一度以中立性著稱。然而隨著科層體制的固化，文官群體本身也成為一種高度政治化的存在：一方面，他們在決策諮詢、政策設計、情報處理、專案執行等過程中握有部分實權，實際影響力隨著從政年限的增長而擴大，逐漸成為一個利益特殊的官僚集團；另一方面，為了應對這種官僚化趨勢，避免“行政稀釋政治”，首相與內閣和文官集團博弈不斷。自撒切爾以來，首相們都透過人事調整加強對文官群體的政治控制，約翰遜也不例外，而且還將這種內部鬥爭公開化了。
2019年約翰遜執政之初，曾透過強硬撤換黨內留歐派議員或開除其黨籍、辭退一批內閣大臣等方式，促成了保守黨內部整合，組成了以強硬脫歐派為主的新內閣，而後又贏得大選、重掌議會，大體上鞏固了行政主導的政治局面。然而在行政系統內部，握有實權的文官群體卻趨於僵化保守，大多數公務員希望英國永遠不要離開歐盟——例如時任英國公務員系統一號人物、內閣秘書兼國家安全顧問馬克·塞德威爾爵士（Sir Mark Sedwill）就是公認的親歐盟官員。
為了克服官僚主義、掃除施政障礙，約翰遜及其核心幕僚策劃推動一系列人事調整，一面排除那些不願脫歐或疑懼改革的舊人，一面尋求引進擁有數理科工專才的新人，迫使一些高階文官紛紛離職。英國智庫“政府研究所”（Institute for Government）所長布朗文·馬多克斯（BronwenMaddox）直言：“公務員壓力很大。本屆政府中有一種不容異議的論調，‘你要麼站在我們這邊，要麼就不站在我們這邊’。公務員制度的公正性受到質疑，這是前所未有的。”尤其值得一提的是，2020年6月，作為首席公務員的塞德威爾也宣佈辭職，其後首席公務員的重權被分割，內閣秘書和國家安全顧問不再由同一人兼任。此舉震動了英國政界，《新政治家》認為，這意味著英國政府的運作方式發生重大變化，政府改革的長期目標邁出重要一步。
上述文官選任變化的事例，只是半個世紀以來英國文官體制從中立性轉向政治化的整體趨勢的一個自然延伸。約翰遜改革顯然不止於此，他還改變了對內閣和文官的領導機制：
其一，新設以首相為中心、協作抗疫的“委員會模式”。為了集中力量應對疫情，在首相之下、內閣各部之上設立醫療保健、一般公共部門、經濟與商業、國際事務4個執行委員會（implementation committees）。首相與各委員會負責人形成五人小組，日常召開新冠疫情防控會議，而後各委員會再指導相關部門做好具體決策，從而實現疫情防控的統一指揮和上傳下達。
其二，透過控制內閣各部下屬的特別顧問，來制約內閣大臣。以往，特別顧問一直由所在部的大臣管理，現如今首相直接越過大臣對特別顧問發號施令，特別顧問也直接向首相府彙報本部門工作，“被改造成了唐寧街的控制工具”。
其三，借應對疫情之機，實現對各部資訊情報及其釋出渠道的集中統一管理。首相府建立了統一的資訊彙總和釋出機制，要求各部下屬的通訊聯絡團隊直接向首相府彙報，而各部大臣也受首相府節制，不能隨意公開發表意見。這使得資訊管控權被集中於首相府，內閣“被降格為另一組政府發言人，只有當首相府允許時才能對外發聲”。
其四，提升首相府常任秘書的地位，要求高階官員向其彙報首相政策的執行情況，並將內閣辦公室秘書處納入首相領導之下，使之從首相與內閣之間的協調平衡者，轉變為服務首相的直接工具。
吉爾·拉特認為，這些改革意味著首相正繞過內閣來施政，其結果無疑會強化首相之權，而貶抑內閣各部門及其大臣的權力。而《紐約時報》則援引英國政府前公務員馬丁·斯坦利（Martin Stanley）的言論指出，改革之下的英國政府公務員越來越傾向於充當“朝臣”（courtiers），而首相領導體制則越來越傾向於集中指揮和管控（centralizedcommand and control）。
▍餘論
新冠疫情的肆虐再次表明，全球高風險社會已是世界不得不面對的一種命運，而與這種命運相伴的是，一種風險應對的集中化模式，正透過民族主義、經濟管制、社會干預、行政集權等形式，不同程度地在全球鋪展開來，幾乎又一次宣告了自由放任時代的終結。即便是老牌自由主義英國，也未能突破這席捲寰球的洪流，其在重重危機之下的種種反應，已經不可避免地加劇了從政治到經濟的本土化和集中化特徵：一邊是不放棄全球化，但經濟重心持續向本土回撥，突出經濟民族主義；一邊是突破常規政治，協調推動“整合的政治”，危機程度越深，政治與行政的關係越緊密，國家治理體制也越集中。
隨著第二波疫情反撲而來，英國再次進入“封國”狀態，約翰遜政府面臨空前壓力。眼下距離下一次大選還有四年多，約翰遜政府仍有政治資本進行重組，但在危機長期化的趨勢下，其政治經濟整合路線會如何變化、又能走多遠？是受挫後撤，導向一個新自由主義的改良延時版，還是一往無前，導向危機集中模式的建制化乃至擴大化？抑或是二者的“混元一體”？無論結果怎樣，英國的政治和社會已經到了必須改變的時候了。