引子
近年來,傳統地緣競爭思維出現迴歸趨勢,大國在全球和地區層面的地緣政治競爭明顯加劇,大國在中亞地區的競爭和對抗是其典型表現之一。近年來,世界主要大國紛紛調整中亞政策,加大介入中亞事務的力度,導致中亞地區外交形勢生變。大國相互之間在中亞地區的互動呈現更濃的零和博弈色彩,大國介入中亞事務刺激中亞國家尋求團結,大國在機制上熱衷於建立“小多邊”合作機制,紛紛致力於與中亞國家推進於己有利的互聯互通。這一切對中國來說既有挑戰,也有機遇。一方面,大國加大對中亞地區的關注和投入,要求中國謹慎行事,避免激化地區矛盾。另一方面,中國可充分發揮自身的經濟優勢,藉助與中亞交往的已有基礎和“中國+中亞五國”外長會晤機制,推動中國與中亞國家的互信與合作邁上新的臺階。
當今世界正經歷百年未有之大變局,地緣政治博弈日趨複雜,大國之間的競爭和摩擦明顯加劇,權力政治與地緣競爭思維有迴歸之勢。如烏克蘭危機之後,以美國為首的西方國家對俄羅斯進行制裁,導致俄羅斯與西方國家的關係全面惡化。特朗普上臺後,美國對中國和俄羅斯的遏制明顯加強。2017年《美國國家安全戰略報告》和2018年美國《國家防務戰略》等官方檔案多次使用“修正主義”“威權主義”等詞彙來描繪中國和俄羅斯,渲染中俄對美國的威脅和挑戰。1新冠疫情的暴發則引發了世界格局與世界秩序的深刻變革,加大了國際形勢和環境的不穩定性、不確定性。國際政治、世界經濟、大國關係、地緣格局、全球治理、發展模式等均遭受重大沖擊。在此背景下,大國在全球和地區層面的競爭和對抗都在不斷加劇。中亞位於歐亞大陸結合部,在歷史上曾是東西方文明交流合作的重要通道,是東進西出和南下北上的必經之地,有“世界歷史的地理樞紐”之稱。加上其豐富的能源儲備、多元文化等,中亞地區在新時期地緣政治格局中的地位日益受到重視。近年來,世界主要大國紛紛調整中亞政策,加強與中亞國家的合作。中亞地區外交在形式和內容上都在不斷變化。
一、主要大國介入中亞事務的力度加大近年來,俄羅斯、美國、中國、歐盟等積極參與中亞事務的行為體紛紛調整各自的中亞政策,要麼出臺新的中亞戰略,要麼對既有的政策作必要修正。
無論採取何種調整形式,近年來世界各主要行為體加大對中亞地區的關注和投入是不爭的事實。
俄羅斯一直將中亞地區視為自己的勢力範圍。長期以來,俄羅斯與中亞國家在政治、經濟、安全、文化等方面保持密切聯絡,並在其主導的多邊組織中與中亞國家積極協調、互動,較好地維護了俄的傳統影響力。對於其他大國積極介入中亞事務,俄羅斯通常持警惕態度。
加強與獨聯體國家的合作一直是俄羅斯外交政策的優先方向。近些年來,俄羅斯不斷推進與中亞國家的一體化。2016年《俄羅斯聯邦外交政策構想》明確指出,“俄羅斯聯邦外交部政策的優先方向是與獨聯體國家發展雙邊和多邊合作,並進一步加強在獨聯體國家境內實行的、有俄羅斯參與的一體化機制。”而在俄羅斯獨聯體範圍內積極推動的兩個核心一體化機制(獨聯體集體安全條約組織和歐亞經濟聯盟)中,中亞國家都是重點爭取和團結的物件。在歐亞經濟聯盟中,只有哈薩克和吉爾吉斯斯坦兩個中亞國家是正式成員國。土庫曼奉行中立政策,在對外政策中重點發展雙邊關係,並沒有加入歐亞經濟聯盟的計劃。為此,俄羅斯積極推動塔吉克和烏茲別克加入歐亞經濟聯盟。塔吉克從2014年起就在研究加入歐亞經濟聯盟的問題,但一直謹慎,並未就是否入盟作出明確表態。近期,烏茲別克加入歐亞經濟聯盟的問題出現積極進展,有望以觀察員國身份入盟。俄羅斯專家還建議烏茲別克考慮重返集體安全條約組織。
與此同時,俄羅斯在繼續主導歐亞一體化的同時,也在雙邊層面強化了與中亞國家的關係。近年來,普京充分利用雙邊和多邊機制,採取會晤和電話交談等形式,與中亞國家領導人就政治、經濟、軍事、人文等雙邊合作問題以及地區、國際局勢等問題進行廣泛討論,積極加強與中亞各國的聯絡。疫情期間,普京還與託卡耶夫、拉赫蒙等中亞國家元首就疫情局勢進行了電話交談,並一致同意加強抗疫合作。為幫助中亞國家抗疫,俄羅斯還向塔吉克、吉爾吉斯斯坦等國提供了一系列人道主義援助,受到中亞國家的高度讚揚。
美國加大了介入中亞的力度。美國在中亞五國獨立後開始與其建立聯絡,但很長一段時間內並未形成連貫和完整的中亞政策。“9·11事件”後,中亞地區成為美國全球反恐戰略中的重要一環,美國與中亞國家的政治、經濟、軍事聯絡不斷增加。至今,美國在中亞地區的戰略利益主要覆蓋了反恐、支援地區穩定以及促進能源安全三大領域。2015年,奧巴馬政府提出了“C5+1”機制,並推出了美國的首箇中亞戰略。
近年來,美國明顯重視中亞。美國外交官員對中亞的訪問有所增多。2020年2月5日,美國國務院釋出《美國的中亞戰略2019～2025:加強主權和促進經濟繁榮》,出臺了新的中亞戰略,對中亞的政策進行了相應調整。第一,提升中亞地區在美國全球戰略中的地位,並強調該地區的獨立性。自2001年發動阿富汗戰爭以來的很長一段時間內,美國的中亞政策總體上是服務於其阿富汗戰略的。新中亞戰略則強調“無論美國在阿富汗的參與程度如何,中亞都是對美國國家安全利益至關重要的地緣戰略地區”,凸顯中亞地區的獨立性。這說明,美國認識到中亞五國作為一個區域整體的價值,強調了中亞“地區團結”的重要性。第二,將阿富汗視為中亞的一部分,促使地區地緣政治重點北移。根據美國的新中亞戰略規劃,阿富汗不再是中亞南亞的地緣政治中心,而只是中亞地區一部分。這意味著,美國在中亞及周邊地區的地緣政治重心正在變化。第三,地緣政治競爭意圖更加明顯,明確將中俄視為遏制物件。之前,就有學者意識到,美國新的中亞戰略有明顯的反俄和反華傾向。美國新的中亞戰略出臺後,其中排斥和遏制中俄等大國的意圖公開化,明確強調美國與中亞五國的密切關係與合作將拓展美國的價值觀,“平衡地區鄰國對中亞各國的影響”。這無異於向美國長期的地緣政治對手俄羅斯和中國發出挑戰資訊。第四,重新界定比較優勢。在介入中亞事務的早期,美國決策者和學者多強調美國在中亞國家獨立之前與該地區並無歷史瓜葛的事實,並將之視為比較優勢,認為那有助於美藉助超級大國聲譽、實力與形象,提升在中亞地區的影響力。新中亞戰略重新界定了美國的比較優勢,主要是美國掌控的國際規範優勢和盟友優勢。
歐盟全面深化與中亞國家間關係。2007年6月,歐盟理事會通過了《歐盟與中亞:新夥伴關係戰略》。該戰略涉及面非常廣泛,提出了“人權、法治、良治和民主化,青年人與教育,促進經濟發展、貿易和投資,加強能源和交通聯絡,環境可持續性和水資源問題,應對共同威脅和挑戰,構建跨文化對話的橋樑”等7個優先方向。歐盟這一中亞戰略的主要缺陷是過於綜合,但缺乏切實有效的舉措,且中亞國家對其缺乏足夠的興趣,以致最終沒有實現預期目標。為了提高其有效性,該戰略經歷了四次修訂和補充,但提出的倡議和聯合計劃無果而終。2019年5月15日,歐盟公佈《歐盟與中亞:更堅實夥伴關係的新機遇》,闡述與中亞五國進一步加強夥伴關係的新願景。歐盟的新中亞戰略將歐盟的關切和目標凝練為相互關聯、相互促進的三個方面,即合作加強韌性、合作促進繁榮、更好地共同協作。
中國與中亞國家山水相連,是唇齒相依的友好鄰邦,相互之間走出了一條不平凡的合作道路,樹立了新型國際關係的典範。經過近30年的發展,中國與中亞五國在政治、經濟、人文、安全等領域開展了全方位互利合作。中國妥善處理了與中亞國家間的邊界問題以消除潛在衝突,在雙方之間不斷提升戰略伙伴關係,並向中亞國家提供發展援助,推進上海合作組織框架下的互利合作,這一系列政策舉措有效促進了中國與中亞國家關係的發展。第一,中國與中亞國家關係實現全面戰略升級,戰略伙伴關係的內涵更加豐富。2013年9月,中吉關係升級為戰略伙伴關係。至此,中國與中亞五國均建立了戰略級別的關係。除傳統的經貿、能源、安全等方面的合作外,中國與中亞國家還強調“支援構建互聯互通夥伴關係”“共同打造數字經濟夥伴關係”,雙方戰略伙伴關係的內涵進一步豐富,合作領域進一步拓寬。新冠疫情暴發後,中國與中亞國家守望互助、並肩作戰,生動詮釋了戰略伙伴關係的核心要義,進一步昇華了相互之間的傳統友誼。第二,以“一帶一路”倡議為依託,加強與中亞國家在“五通”方面的合作。自2013年“一帶一路”倡議提出以來,中國與中亞國家在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等方面進行了卓有成效的合作,取得了積極進展。第三,創新合作機制,推動中國與中亞國家之間的合作邁上新的臺階。2020年7月16日,“中國+中亞五國”外長首次影片會議召開,“中國+中亞五國”外長會晤機制由此建立。這對於中國與中亞國家關係的發展具有重要戰略意義,將推動中國與中亞國家間的合作邁上新的臺階。
二、大國在中亞地區互動的零和博弈色彩加重總體來看,大國紛紛調整中亞政策的主要原因是中亞地區形勢和其他大國的中亞政策發生了一定變化。隨著大國在中亞地區的地緣政治博弈不斷加劇,有學者認為“大國競爭重返中亞”。由於大國在中亞地區的互動具有明顯的競爭性,零和博弈色彩愈加濃厚,因此大國之間相互警惕乃至敵對的心理日益明顯,這在各行為體的話語和行動中均有明顯體現。
俄羅斯是中亞地區最具影響力的大國。隨著大國在中亞的活動和競爭加劇,俄羅斯對各大國在中亞的存在保持警惕並給予密切關注。有學者指出,反對俄羅斯主導的一體化和插手後蘇聯空間事務是美國的長期政策。近年來,隨著歐盟、北約的不斷東擴,俄羅斯的地緣政治、經濟空間不斷受到擠壓。烏克蘭危機之後,俄羅斯與西方國家的關係全面惡化,俄羅斯與西方的對抗色彩愈加濃厚。在這種情況下,俄羅斯不得不透過加快其主導的後蘇聯空間一體化程序以應對這種被動局面,其中加強歐亞經濟聯盟內部建設以及積極尋求擴員就是重要表現之一。實際上,在2011年普京提出歐亞聯盟設想時,美國時任國務卿希拉里·克林頓便指責俄羅斯試圖藉助經濟一體化恢復新版蘇聯,併發誓要予以阻止;歐盟則推出“東部夥伴關係計劃”,試圖拉攏獨聯體國家對抗歐亞經濟聯盟。這無疑加劇了俄羅斯與以美國為首的西方國家之間在中亞地區的對抗和博弈。根據《生意人報》在俄羅斯政府的資訊來源,俄羅斯認為美國的中亞戰略有意排斥俄羅斯的參與和存在,其主要目標是讓中亞國家參與美國支援的、主要面向阿富汗的地區安全和能源專案。
與此同時,俄羅斯同樣對中國在中亞地區利益的不斷拓展心存疑慮。有學者指出,過去20年,俄羅斯將中亞地區的挑戰界定為兩個方面:一是阻止西方(主要是美國)在中亞五國擴張影響力;二是阻止阿富汗和中東地區伊斯蘭主義對後蘇聯地區的傳播。總體來看,為應對上述兩方面的挑戰,俄羅斯將中國視為盟友。然而,近年來,中國在中亞的活動不斷增加,俄羅斯感覺到越來越大的壓力。從經濟層面看,在“一帶一路”倡議深入推進的背景下,中國作為貿易伙伴和投資來源的重要性顯著增強,而俄羅斯在這些領域的貢獻有限,且有不斷縮小的趨勢。除此之外,中國還在不斷加強與中亞國家的軍事合作,部分俄羅斯學者對此表示擔憂。
與俄羅斯相比,美國中亞戰略的地緣政治意圖更加明顯,甚至明確將中俄視為遏制物件。此前,以美國為首的西方國家透過“中亞無核區”“和平夥伴計劃”“大中亞夥伴計劃”“新絲綢之路願景”等,試圖將中亞地區國家劃入“歐洲—大西洋共同體”中,阻撓中亞國家同中國、俄羅斯等國家的合作。特朗普上臺後,美國明確將中國和俄羅斯視為競爭對手,對中俄的遏制態勢更加明顯。對此,有學者認為中美正進入一個“新的戰爭競爭時代”;在這場新興的競爭中,中亞地區關係重大,美國正在認真評估中國的“一帶一路”倡議並著手應對。這種零和博弈色彩在美國的新中亞戰略中體現得尤為明顯。美國的新中亞戰略充斥著零和思維,極力排斥中俄等地區大國在中亞地區的影響。此前,美國往往含蓄地提醒中亞國家注意防範中俄伊的影響,有時還強調與中俄合作對促進中亞地區穩定和發展的必要性。在新中亞戰略中,美國對中俄在中亞地區活動的攻擊和排斥進一步升級。新中亞戰略一如既往地強調支援中亞國家主權,要“平衡地區鄰國對中亞各國的影響”,延續了排斥中俄伊在中亞地區影響的思維。與此前戰略或政策不同的是,新中亞戰略檔案中捨棄了語言上的尊重,直接將中俄伊界定為“邪惡勢力”(malign actors),並明確表示將致力排斥“邪惡勢力”在該地區影響,充分說明了美國在中亞地區明確將中俄視為敵人。
歐盟在中亞地區將中國視為威脅的認知也很明顯。歐盟與中國存在一定的政治分歧,並缺乏足夠的互諒、互信,這給雙方在中亞地區的矛盾、競爭乃至衝突埋下了伏筆。歐盟2018年提出的歐亞互聯互通戰略顯露了這一點。該戰略有歐盟版“一帶一路”之稱。它與中國“一帶一路”倡議有諸多相似之處,而且有意將中國排除在外,顯露出與中國競爭的意味。
三、“小多邊”成為大國介入中亞事務的新途徑長期以來,域外大國除透過雙邊方式加強與中亞國家聯絡外,還普遍透過多邊方式介入中亞事務。這些多邊機制主要有北約的“和平夥伴關係計劃”、西方國家主導的歐洲安全與合作組織、俄羅斯主導的獨聯體集體安全條約組織和歐亞經濟聯盟、中俄共同主導的上海合作組織等。這些多邊合作機制存在兩個顯著特點:一是多由一個或幾個大國主導;二是成員國不限於中亞國家。這種模式一方面降低了中亞國家在多邊合作機制中的重要性,另一方面也造成了域外大國與中亞國家合作效率低下。近年來,“小多邊”逐漸成為域外國家與中亞國家合作的新模式,尤其是日益盛行的“C5+1”合作機制。實際上,最早的“C5+1”機制是由日本在2004年首先提出來的,到目前為止,“中亞五國+日本”外長會議已經舉行了7次會議。該機制對加強日本與中亞五國之間的政治對話、經濟合作、文化合作以及促進區域合作等發揮了重要作用。除此之外,美國、印度、中國也相繼於2015年、2019年、2020年提出了與中亞五國的“C5+1”外長對話機制。另外,俄羅斯也在嘗試與中亞國家建立自己的“5+1”協商機制。很顯然,“C5+1”合作機制逐漸成為當前中亞五國與域外國家互動的重要機制和新模式。
美國與中亞五國“C5+1”對話機制創建於2015年,這一舉措彌補了美國沒有覆蓋整個中亞地區合作機制的缺陷,表明美國新中亞戰略逐漸成型。2015年11月1日,美國時任國務卿克里與中亞五國外長在烏茲別克撒馬爾罕第一次召開六國外長會議。會議通過了中亞五國與美國之間夥伴關係和合作聯合宣告,並批准建立六國外交部間就共同關心的問題進行定期政治對話的新機制,標誌著“C5+1”機制的正式形成。自建立以來,美國與中亞五國外長几乎每年都會透過“C5+1”機制召開會議,各方就國家關係、地區和國際熱點問題進行廣泛交流,促進了美國與中亞國家在政治、經濟、能源、交通、生態和安全等多個領域的合作。當前,“C5+1”合作機制已經成為美國與中亞國家接觸的常態機制和最重要的多邊形式。
為了給中國與中亞國家的之間的合作提供動力,中國與中亞五國於2020年7月16日召開了首次“中國+中亞五國”外長影片會議,啟動了“中國+中亞五國”外長會晤機制的構建,並達成了9點共識。這些共識既涉及中國與中亞國家之間的雙邊關係,如尊重彼此發展道路、加強疫情防控合作、繼續推動“一帶一路”倡議與中亞國家發展戰略的對接、支援構建互聯互通夥伴關係、加強農業合作、共同打造數字經濟夥伴關係等;也涉及地區局勢,如一致支援阿富汗和平和解程序、倡導維護地區和平與安全;還討論了國際局勢,如呼籲進一步加強在聯合國等多邊機制內的合作以共同捍衛多邊主義、維護國際公平正義等。在疫情背景下,中國與中亞國家的“C5+1”合作機制推動中國與中亞國家之間的合作邁上了新的臺階。按照王毅外長的規劃,中國與中亞國家需要進一步密切合作,共同致力於做國際社會中的“生命健康的守護者”“互利共贏的合作者”“新安全觀的踐行者”“公平正義的捍衛者”,這實際上為中國與中亞五國如何在後疫情時代加強合作、促進雙方關係的發展作出了前瞻性的規劃。
對於“C5+1”機制的作用,各方觀點不一。樂觀派認為,“C5+1”機制的盛行為遲滯不前的中亞一體化和區域合作注入了新的動力。如有哈薩克參議員提議建立一個單獨的中亞簽證,以此吸引域外遊客,促進中亞地區旅遊業的發展,並將此作為更大範圍一體化的示範。他甚至認為,未來建立中亞聯盟(Central Asian Union)也是有可能的。相較於樂觀派,更多專家對中亞一體化和區域合作持悲觀態度。有專家認為,“C5+1”機制以及其他區域性安排只是提供了拍照和相互讚揚的機會,並沒有建立共同外交政策的誠意。還有中亞專家認為,儘管中亞國家宣稱區域一體化和區域合作,但各國之間缺乏凝聚力,並沒有意願作為一個“聯合集團”開展工作。談到美國與中亞的“C5+1”機制,他認為,如果沒有美國的資助,這一機制將會因為缺乏利益吸引力而註定失敗。因此他斷言:對於美國與中亞的“C5+1”機制,更多的主動權和決定權在美國;這一機制只有在美國參與的情況下才會起作用,否則就不會起作用。各方對“C5+1”機制以及中亞區域合作的前景褒貶不一,但總體來看,相較於之前中亞國家之間關係長期停滯不前的局面,近期中亞峰會以及“C5+1”合作機制的盛行,凸顯了將中亞五國視為一個整體進行合作的內外部認知。“C5+1”機制有助於鞏固中亞國家作為一個“集團”的合作習慣,提升中亞國家以“五國集團”形式共同合作的能力,促進中亞國家關係的進一步改善以及中亞區域合作的進一步發展。
四、大國普遍注重加強與中亞國家的互聯互通近年來,互聯互通日益成為大國介入中亞事務的重要議題。各大國在與中亞國家的接觸中,普遍強調加強互聯互通對發揮中亞地區的過境優勢、密切雙邊關係、促進地區穩定與發展等方面的重要作用,積極推動與中亞國家的互聯互通合作。與此同時,大國與中亞地區的互聯互通合作各有側重,這在一定程度上體現了大國在中亞的博弈態勢。
自2015年美國與中亞“C5+1”合作機制建立以來,美國與中亞五國多次在“C5+1”會議及釋出的聯合宣告中強調“互聯互通”在彼此合作中的重要性,表達了加強互聯互通合作的意向。如2015年11月釋出的“C5+1”聯合宣告指出,美國與中亞五國將“加強在地區貿易、交通和通訊、能源聯絡、過境等方面的互利合作,包含升級現有設施、促進共同規則和制度的制定等,以充分利用該地區巨大的經濟潛力”。在2016年8月第二屆“C5+1”部長級會議上,六國宣佈推出五個合作專案,其中之一為“交通走廊發展計劃”(Transport Corridor Development)。該專案旨在降低貨物在中亞跨境運輸的成本和時間,並提高整個地區運輸和物流服務的質量。2019年9月釋出的“C5+1”聯合宣告指出,希望“透過國際金融機構援助實施地區能源、鐵路、交通、通訊和基礎設施專案”。實際上,美國與中亞國家的互聯互通合作有其獨特的動因,即希望加強中亞國家與阿富汗之間的互聯互通,充分發揮中亞國家在阿富汗重建中的作用,從而為美國從阿富汗撤軍作準備。這在美國的新中亞戰略中有明確體現。美國新中亞戰略特別強調中亞在阿富汗局勢穩定中的重要作用,並“鼓勵中亞與阿富汗的互聯互通”,“支援中亞與阿富汗建立穩固的商業和基礎設施方面的聯絡”。為此,美國正在大力推行“中亞—南亞”的“CASA-1000”高壓輸變電專案和青金石走廊(Lapis Lazuli Corridor)的建設。
中亞地區是“一帶一路”建設的重點區域,因此中國對與中亞地區的互聯互通十分重視。習近平總書記指出,“我們要建設的互聯互通,不僅是修路架橋,不光是平面化和單線條的聯通,而更應該是基礎設施、制度規章、人員交流三位一體,應該是政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通五大領域齊頭並進。”在“一帶一路”規劃的六大經濟走廊中,新亞歐大陸橋、“中國—中亞—西亞”經濟走廊包含和經過中亞地區,北線的中蒙俄經濟走廊和南線的中巴經濟走廊距離中亞都很近;在這些經濟走廊建設中,中國與中亞國家也有很大的合作空間。在具體專案的落實中,中國與中亞國家在互聯互通建設方面通力協作,取得了顯著成績。2014年5月,中哈(連雲港)物流合作基地正式啟用,這是“一帶一路”倡議提出後新絲綢之路上第一個實體性專案。2018年9月,經中亞地區聯通中國與歐洲的“歐洲西部—中國西部”公路全線貫通,中國至歐洲實現全程高速。依託亞歐大陸橋,中國經中亞通往歐洲沿線國家的“中歐班列”取得飛速發展。此外,中國—中亞天然氣管道投入執行10年來,中亞國家透過該管道已累計對華供氣約3000億立方米,對促進中亞國家的能源出口和中國的經濟發展意義重大。與此同時,中吉烏鐵路、中塔公路、中塔跨境光纜、烏魯木齊樞紐機場建設等專案穩步推進、加快落實,開啟了地區互聯互通新篇章。
歐盟同樣對發展亞洲和歐洲之間的貿易走廊非常感興趣。為促進歐洲與亞洲的互聯互通,歐盟委員會於2018年9月19日正式釋出《連線歐洲和亞洲——對歐盟戰略的設想》的歐亞互聯互通戰略。根據這一戰略,歐盟有意與中亞國家建立可持續的互聯互通(sustainable connectivity)夥伴關係,這一領域的合作主要集中於交通、能源、數字連線和人文交流等方面。歐盟在2019年的中亞戰略中也提出了一系列加強與中亞國家互聯互通合作的舉措。需要指出的是,歐盟提出的歐亞互聯互通戰略體現出明顯的競爭色彩。媒體普遍認為這一戰略是歐盟對中國“一帶一路”倡議的迴應。歐盟提出的歐亞互聯互通戰略中只是在空中交通安全方面提出要與中國進行雙邊合作,卻完全沒有提及推進與“一帶一路”及與中國之間的聯通。同樣,在歐盟的歐亞互聯互通戰略中,俄羅斯作為連線歐亞地區重要國家的地位並未得到體現。歐盟只是在報告中提到俄羅斯是“對話方面”的夥伴,並沒有提到與其開展互聯互通方面的具體合作。這體現了歐盟的互聯互通戰略有意排斥中俄的傾向。
概而言之,儘管各主要大國都倡導加強與中亞地區的互聯互通,但各國支援的聯通方向有明顯的差異,這也從一個側面反映了各大國之間的競爭態勢。如俄羅斯主張的是以俄為中心的南北聯通,這是蘇聯解體後俄長期致力開展的工作。而美國自2001年“9·11事件”後積極介入中亞事務以來,一直強調以阿富汗為中心的南北聯通。此前突出強調的是實現“中亞—南亞”一體化,近來則重申支援阿富汗與中亞國家之間的互聯互通,其目的仍在於為美國從阿富汗撤軍創造條件。至於中國和歐盟,它們支援的則是東西向的互聯互通。自“一帶一路”倡議提出以來,中國與中亞國家在各領域的互聯互通方面取得了顯著成效。在此背景下,歐盟於2018年提出了歐亞互聯互通戰略,但該戰略排除了中國。顯而易見,同樣倡導東西聯通,歐盟的排斥性與中國的包容性形成鮮明對比。總而言之,近年來各主要大國均意識到加強與中亞互聯互通的重要性,但各方支援的聯通方向具有明顯的競爭性,這也是各大國中亞政策具有互斥性的典型體現。
五、大國博弈的加強刺激中亞國家尋求團結面對大國零和博弈加劇的趨勢,中亞國家明顯感覺到了壓力。實力的相對弱小,導致它們意識到透過增強內部團結、聯合應對形勢變化的必要性和緊迫性。而近年來,中亞各國政局變化,尤其是烏茲別克政府更迭後外交政策取向的顯著變化,也為中亞國家尋求團結提供了良好的條件,進而使中亞作為一個區域整體的價值和意義得以凸顯。
第一,中亞國家間關係得到顯著改善。卡里莫夫執政期間,烏茲別克與中亞鄰國的關係長期處於緊張的狀態。烏茲別克與中亞鄰國圍繞領土、邊界及水資源等問題紛爭不斷,使烏與鄰國關係長期緊張,烏因此在中亞地區長期陷入孤立的狀態。2016年,米爾濟約耶夫就任總統後,一改卡里莫夫時期“自守、自主”的外交原則,奉行積極的中亞地區政策,努力改善與中亞國家的關係,促進了中亞國家關係“回暖”及地區一體化程序重啟。2016年9月8日,米爾濟約耶夫在議會兩院聯席會議演說中強調,“烏茲別克外交活動重要的優先方向,是和我們國家利益有著緊密聯絡的中亞地區。我們將對我們的近鄰土庫曼、哈薩克、吉爾吉斯斯坦和塔吉克一如既往地奉行開放、友善和務實的政策。”2017年2月初,烏茲別克批准了《2017～2021國家發展戰略》。該戰略重申和延續了此前米爾濟約耶夫在議會演講中關於烏外交政策優先方向表述的基本內容和精神,從總體上肯定了中亞之於烏的優先地位,並凸顯了將國家外交活動方向定位為圍繞烏構築穩定、安全與睦鄰友好帶的重要內涵。為踐行將中亞鄰國置於對外政策優先方向的諾言,米爾濟約耶夫在就任總統後多次對中亞國家進行訪問,並多次對解決與中亞鄰國領土邊界及水資源等問題作出積極表態,努力推動地區歷史遺留問題的解決,這些舉動促進了中亞國家關係的修復和改善。
第二,隨著中亞國家間關係的改善,中亞區域合作得到顯著加強。2017年9月,米爾濟約耶夫在聯合國大會上首次表達了舉行中亞地區國家領導人非正式會晤的想法。以此為契機,在中亞五國的共同推動下,2018年3月15日,第一次中亞峰會在哈薩克首都阿斯塔納(現努爾蘇丹)舉行。中亞國家領導人首次在沒有域外國家領導人和國際組織代表參會的情況下進行會晤,就經貿合作、水資源利用、地區安全、文化交流等議題進行了廣泛交流並達成一致意見,各國均同意將五國首腦工作會晤常態化、機制化。此次峰會促進了中亞地區地緣戰略要素的整合,開啟了中亞國家合作的新模式,為後續的中亞區域合作定下了基調。2019年11月29日,第二次中亞峰會在烏茲別克首都塔什干舉行。中亞五國領導人就地區內安全、經貿和投資合作、交通基礎設施建設、水資源利用、人文等方面進行了廣泛交流,推動了中亞地區合作的進一步發展。第三次峰會將於2020年在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克舉行。很顯然,中亞峰會已經逐漸成為中亞五國就國家間關係、地區和國際局勢等進行交流的定期機制。總體來看,相較之前中亞國家關係和區域合作長期停滯不前的局面,近年來兩次中亞峰會的舉辦,將中亞區域合作重新提上議程,這是一個積極的進展。在此過程中,中亞國家關係得到顯著改善,中亞國家內部團結性得到明顯加強,中亞作為一個區域整體的價值和意義得到凸顯。
總體來看,中亞國家加強團結與大國博弈之間形成雙向互動的關係。一方面,大國在中亞地區的激烈博弈是促進中亞國家謀求團結的重要動因之一。長期以來,大國在中亞地區的博弈對中亞國家間關係及中亞地區合作產生了一定的負面影響。一是中亞國家通常利用大國之間的競爭獲取最大利益,而非透過地區合作獲得共同利益。長期以來,中亞國家傾向於根據自身的利益需求選擇相應的大國進行合作,並根據形勢的變化不斷進行調整;與此同時,在與大國互動過程中,中亞國家一般偏好雙邊途徑,而不是投入大量資源和精力推進本地區合作。二是中亞國家之間存在藉助大國牽制彼此的傾向。中亞各國為獲得大國提供更多經濟、軍事、政治等支援所展開的競爭,進一步削弱了各國推進地區合作程序的意願。當前,在大國中亞博弈趨於激烈的背景下,中亞國家謀求團結可視為應對大國博弈、避免大國對自身分化的主動選擇。另一方面,中亞國家內部團結有所加強又構成大國介入中亞事務的前提。此前,雖然中亞地區存在眾多大國主導的多邊機制,但大國一般更傾向於透過雙邊而非多邊方式介入中亞事務。在中亞國家內部團結有所加強的情況下,大國不得不改變之前的偏好,積極透過多邊方式加強與中亞國家的接觸。當前日益盛行的“C5+1”合作機制就是明顯的例證。
結 語近年來,大國之間的地緣政治競爭重趨激烈,這在中亞地區有明顯體現,有待密切觀察。對中國而言,中亞地區外交新態勢的出現,既有挑戰,也有機遇。就挑戰而言,無論是全面升級對華競爭態勢的美國,還是對中國抱有疑慮的歐盟,抑或對中國進一步擴大在中亞地區影響懷有警惕的俄羅斯,均加大了對中亞地區的關注和投入。這種複雜的局面必然要求中國謹慎行事,避免激化地區矛盾,或遭遇其他大國的聯手攻擊。再者,當前中亞國家仍在艱難抗疫,各大國能否向中亞國家伸出援手,助力各國經濟形勢復甦,也是對各大國實施中亞政策之決心和能力的一種重要考驗。就機遇而言,中俄新時代全面戰略協作夥伴關係的建立和鞏固,中俄在中亞地區形成的良好互動模式,以及中亞國家與中國透過長期交往積累的戰略互信,將有效保障中國在該地區的合理利益不受嚴重侵害。更關鍵的是,中亞國家與中國在合作抗疫的過程中守望相助,彼此支援,促進了雙方友好關係的提升;當前中國已取得抗疫的初步勝利,經濟發展形勢整體向好,為加強與中亞國家的經濟合作帶來利好。中國與中亞國家“C5+1”機制的建立,可助力雙方排除各種不利因素的干擾,為雙方合作關係的提質升級保駕護航。
本文轉自：現代國際關係 2020,(10),44-52+62
曾向紅，蘭州大學中亞研究所教授、政治與國際關係學院副院長