新加坡總理李顯龍今年7月28日出席美國智庫大西洋理事會的座談會時，曾明確把重返TPP，作為他對下一任美國總統的三條建議之一。這是各國政要公開呼籲美國重返TPP的最“高調”發言。

不過，候任總統拜登在宣佈內閣名單時，已表達他將帶領美國重返世界、重返多邊主義、重返巴黎協定等，唯獨沒有表示要重返TPP。美國為什麼不願重返TPP，或拜登選擇重返TPP，究竟有哪些困難？

2016年2月，12國正式簽署TPP，隨後各自尋求立法部門批准。但美國內部分歧嚴重，當時掌控國會參眾兩院的共和黨對部分條款不滿，致使協定在奧巴馬任內獲得批准的前景非常黯淡。特朗普則明確表示，一旦他入主白宮，將會退出TPP。

當時正值美國大選，基於黨派立場，特朗普反對TPP並不令人意外，但是作為與特朗普對手的民主總統候選人希拉里，也明確表示反對TPP，這顯示美國內部對TPP的不同聲音是跨黨派的。

而特朗普勝選後，在2017年1月20日就職當天，就正式宣佈退出TPP，並在三天後簽署行政命令。這在美國國內獲得了廣泛贊同，就如他高喊“美國優先”獲得廣泛贊同一樣。

美國退出，對於剛簽署的這一自貿協定，無疑是致命一擊。美國是TPP內最大經濟體，排名第二的日本是其盟友，對美國有顯著依賴。另外TPP內有加拿大、澳大利亞、韓國、新加坡等發達國家，也有像馬來西亞、越南、墨西哥、智利、秘魯等發展中國家。當初TPP談判之所以進展順利，美國的主導與推動是主因。

奧巴馬政府主導TPP談判時，倡導多邊對話及政策協調，反對實施貿易和投資保護，推動嚴格的智慧財產權保護和環境標準，以及嚴格的國有企業准入限制等。其中部分條款，被認為是為美國量身定製，同時也是為了針對和排斥中國。

但是這些用心並未獲得特朗普認可。他認定TPP不符合“美國優先”政策。因為TPP成員國與中國在經貿上相互依賴，透過制定自由貿易規則來排斥中國並不現實。與其捲入遙遙無期的多邊談判博弈，不如直接面對中國、以制裁手段或相應政策來抵消中國的優勢。

這正是特朗普政府後來所做的。他將中國認定為全球經貿規則的破壞者，透過貿易戰和定向打擊中國企業等做法，不斷倡導與中國“脫鉤”。只是相關政策並沒未得到世界甚至是其盟國的響應。

在美國退出TPP後，剩餘的11個TPP成員國在日本主導下，簽署了全面與進步跨太平洋夥伴關係協定(CPTPP)，並在2018年底完成批准程式，正式生效。擁有11個成員國的CPTPP，是當時亞太最大自貿區和世界第三大自貿區，佔全球經濟總量的13%，全球出口的27.3%，進口的27.5%，覆蓋5億人口。

不過，新簽署的CPTPP中止了原TPP協議中的22項條款，在自貿協定標準和水平以及全球影響力方面有所下降，卻依然是僅次於TPP的較高水平的自貿協定。

而被中止的22項條款，攸關智慧財產權保護，及環境和勞工標準等，都是美國曾經力推的。這顯然成為美國重返TPP的一大障礙。若以現有條款重返CPTPP，美國利益將無法得到有效保護。TPP當時的條款都無法獲得國會批准，如今CPTPP的“降級版”條款，更是絕無獲得透過的可能。

這是拜登所必須面對的現實。拜登曾經表示，一旦當選將重新推動TPP談判。可是與已經簽署CPTPP的11國重新談判，納入之前美國主推、而各國勉為其難的條款，將是一個曠日持久的過程。

何況CPTPP已經開始考慮擴容，而中國也已“先發制人”，表示將積極考慮加入CPTPP。這一表態給了中國“進可攻、退可守”的優勢；令美國想透過重新談判，獲取CPTPP的領導權，逼其他11國重新接受其主推的條款，將變得更加困難。

而拜登所面對的內部困難，並不比外部困難小。特朗普在大選中獲得7400萬張選票的現實，共和黨將繼續控制參議院、民主黨內對TPP也有不同看法，這些都會令拜登重返TPP之路，困難重重。

貿易和安全問題專家認為，在無法獲得足夠政治支援的情況下，拜登即便在就職後，也無力重啟TPP談判。在貿易問題上，他可能會在特朗普主義和奧巴馬路線之間採取中間態度。因此，重返TPP並非最佳選擇。啟動新的機制或新的區域自貿談判，會是阻力更小的重返多邊主義的選項。

拜登政府可以尋求的新機制，有擬議中的D-10（G-7加澳大利亞、印度和韓國），或對現有的美日印澳四國同盟提升並擴容，或與一些地區組織進行密切合作，以實現其“重新接觸亞洲”的政策。只是相關機制若以排除中國為目標，是否能夠得到相關國家的積極響應，未來恐怕會更具挑戰。

作者是復旦大學國際關係學博士候選人

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