1月15日，俄羅斯首都莫斯科，俄羅斯總統普京在向議會上下兩院發表國情諮文

當地時間1月15日下午，俄羅斯總統普京向議會發表了2020年度的國情諮文，提出將進行憲制改革，調整政治權力架構。

此次憲法改革舉措建議具體包括，賦予國家杜馬任命政府總理、副總理以及內閣部長的權力（總統保留解除總理職務的權力）；禁止議員、州長、總理等高階官員擁有雙重國籍或外國居留許可證；對俄羅斯總統候選人資格提出新要求；議會應對組建政府承擔更多責任等。此外，普京提出的憲法修正案中還闡明，在發生牴觸的情況下，俄羅斯法律相對於國際法具有優先權。

該方案最主要的思路至少有兩層：一是限制總統的權力，同時增強議會的權力，將總理的提名權交給議會；二是強化某些諮詢機構的權力地位，如聯邦安全委員會與國務委員會。隨後，總理梅德韋傑夫突然宣佈他領導的政府全體辭職，令外界錯愕不已。

再之後一系列的連貫操作，又讓人感覺一切似乎早已設計好。普京批准了梅內閣的辭職請求，並提名現任俄聯邦稅務局局長米哈伊爾·米舒斯京為新總理人選，新總理很快在國家杜馬（議會下院）以85%的高票通過。普京於1月16日簽署法令任命米舒斯京為新總理，並任命梅德韋傑夫為俄聯邦安全委員會副主席。

（當地時間1月15日，俄羅斯總理梅德韋傑夫宣佈俄政府全體辭職。此後俄聯邦電視臺播放了一段視訊，顯示梅德韋傑夫宣佈辭職後，與普京在政府會議室悠閒地散步）

如此緊鑼密鼓地操作內閣換血，可以解讀為普京對本屆剩餘的4年總統任期的近期謀劃，而國情諮文中提到的憲制修改方案，則可以解讀為普京對4年後俄羅斯政治安排的遠景謀劃。

俄羅斯聯邦共和國相對年輕，只有短短30年的歷史，其中的20年處於“普京時代”。因此，要看清其未來的政治走向，與其回顧歷史，不如放眼世界。其中一個可供比較的物件，就是俄羅斯的鄰國——哈薩克。

“領袖監護型政體”是筆者於去年提出的概念，主要用於描述納扎爾巴耶夫辭職後哈薩克的政治模式。2019年3月19日，哈首任總統納扎爾巴耶夫在任期還剩一年的情況下，突然宣佈辭職，時任議會上院議長託卡耶夫隨後被順利扶上總統大位。

與西方政客常見的“全退”不同的是，納扎爾巴耶夫選擇的是“半退”，本人繼續留任國家安全委員會主席、執政黨主席、憲法委員會委員。尤其是國安會主席一職，沒有明確的任期限制。

由此，哈薩克出現了二元權力格局：託卡耶夫以總統身份在前臺（“一線”）行使法定職權，納扎爾巴耶夫則以“監護者”的角色在後臺（“二線”）施加影響力。筆者將這種獨特的安排概括為“領袖監護型政體”。

（2019年3月19日，哈薩克總統納扎爾巴耶夫宣佈辭職，選擇繼續留任國家安全委員會主席、執政黨主席、憲法委員會委員）

有了納扎爾巴耶夫作參照系，普京的上述操作就很好理解了。普京強化諮詢性機構的權力地位，顯然是為退出“一線”之後的“二線”權力佈局。其中最主要的兩個機構就是聯邦安全委員會與國務委員會。不出所料的話，普京在2024年卸任總統之後，將繼續擔任這兩個機構的領導人，以便身居權力“二線”發揮某種“監護者”的角色。

俄聯邦安全委員會成立於1992年，主席由總統擔任，常委則包括了總理、聯邦委員會（議會上院）議長、國家杜馬（議會下院）議長、外長、國防部長等人。俄國務委員會主要是個諮詢機構，成員包括上下兩院議長、總統全權代表、國家杜馬中的各政黨黨魁、各州州長等，職責是協助總統實現權力機構的協調。

俄羅斯政治問題專家卡什羅夫認為，普京此次更換內閣，是為下屆議會和總統選舉作鋪墊。但從普京對未來權力結構的安排（可謂“遠慮”）來推測，在2024年本屆總統任期結束之後，普京應該不會謀求任下屆總統。

首先，俄憲法規定總統任職不得超過兩個連續任期。無論怎樣理解該憲法條文，2012年以來已經連續擔任兩屆（6年一屆）總統的普京，到2024年已沒有連任的制度空間。

其次，如果普京想修憲取消總統連任限制、以便自己繼續連任，為什麼不趁此次提出，反而提議限制總統權力並擴大議會權力？要知道，擴大議會權力就相當於增加總統行使權力的障礙。葉利欽時期，總統與議會之間以暴力收場的“府院之爭”，普京應該不會忘得這麼快。

也有分析認為，普京修改憲制，是為了在本屆總統任期結束之後再次謀求總理職位作鋪墊。表面看來，這樣的看法非常有道理，因為普京之前搞過這樣的操作。在2008年總統任滿之後，他就在梅德韋傑夫手下幹了4年總理。而且，此番憲制修改之後，總理的提名權轉到議會手中，考慮到支援普京的“政權黨”統一俄羅斯黨在議會居於絕對優勢地位，總理的獨立性和自主性將大大增強。

不過，因為普京將自己定位為統領全域性、把握大勢的“政治家”，如果轉任總理，要對促進經濟發展負責。而未來俄羅斯的經濟形勢不見得好轉，普京與其自己代勞，不如請技術官僚（尤其是經濟與管理人才）掛帥。

二戰後東亞“發展型國家”的主要經驗之一，就是充分發揮技術官僚在經濟決策中的重要作用。良好的教育背景，使身居經濟決策機關的官僚們具備指導國家經濟發展的能力。比如在日本，通產省、大藏省官員主要來自東京大學等名校，南韓同樣如此，進入經濟企劃院的優秀技術官員在發達國家接受教育，具有制定經濟政策的專業性和權威性。

2019年5月，時任俄羅斯聯邦稅務局局長的米哈伊爾·米舒斯京在向普京報告稅收情況

面對低迷的經濟形勢及民眾對政府日益增長的不滿，俄羅斯政府的責任自然非常重大。在這種情況下，改革內閣就成為普京手中為數不多可打的牌。最核心的思路，當然是大量起用懂經濟的技術官僚。新總理米舒斯京的勝出，顯然印證了上述分析。米舒斯京擁有經濟學博士學位，不僅有長期在政府經濟部門工作的經歷，而且擔任過金融公司的Quattroporte，符合典型的技術官僚特徵。因此，起用技術官僚來掌管政府，可以算是普京的“近謀”。

普京之所以將“近謀”與“遠慮”同時托出，很大程度上是要讓“近謀”為“遠慮”奠定基礎。普京深知，若想使“遠謀”（退位後的政治模式）順利實施，就必須在剩下的4年任期內取得優良的執政成績，尤其是在國內的經濟發展方面。

否則，將來作為“領袖監護者”的合法性可能就會大打折扣。起用技術官僚來發展經濟，從短期來看可以緩解民眾目前的不滿、減輕民意對體制的衝擊，從長期來看則可以為4年後的新模式儲備能量。

從國際比較的視野來看，領袖監護型政體是符合俄羅斯現實利益的最優選擇。政治強人的退出，是個世界性的難題：退，可能帶來動盪；不退，可使國家陷入僵化。

因此“半退”式的“領袖監護型政體”模式，就成為極具智慧的安排。它可以實現政治強人的軟著陸，保障權力繼承的穩定與連續。當然，它面臨的最大挑戰在於，在兩條權力線並存的情況下，如何有效處理“一線”與“二線”的關係。

作者 | 張建偉

編輯 | 謝奕秋

排版 | STAN

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