公意不等於民意，公共利益也不等於集體利益，這是盧梭在《社會契約論》中做過的重要區分。民意一般是指大多數人的意志，它根據少數服從多數的原則，把多數人的意志當做全體人民的意志。而公意卻必須是所有人都一致認可的，是所有個人意志中的共性，而非它們的多數或總和。
公共利益也是如此，它跟集體利益不是一個概念。集體利益是指在一個集體中，代表最大多數人的利益，為了實現這個利益，可以犧牲掉某部分個體的利益。例如，在洪水爆發之際，為了開閘洩洪，就得犧牲掉居住在水庫周圍那部分居民的利益，以此來維護更多人的利益。公共利益卻並非如此，它必須是所有人所共有的利益。例如生命財產權就是一種公共利益，即使開閘洩洪了，也必須得保證那少部分人的生命財產權，並給予他們相應補償，使他們能夠像大多數人一樣，不蒙受過多的損失。
簡單來說，公意與公共利益是共性概念，代表著普遍性；而民意與集體利益只是個性概念，人數即使再多，也只是一種特殊性。
盧梭的公意理論雖然抽象，但非常重要
公意不會犯錯，民意卻能被操縱
公意是人們所普遍認可的東西，而民意只是大多數人所認可的，前者是普遍意志，後者只是集體意志。人們一般都認可人生來自由平等、人身權益不受他人侵犯、買東西的時候要結賬付款等規則，這些規則是所有人都普遍承認的，所以它們是公共意志；但是，在另一種情況下，即使大部分人都認為財產應當私有，也同樣會有少數人主張財產公有；即使大部分人都認可要施行某項政策，依然會有少數人持反對意見。在這時，財產是否私有、是否要施行某項政策就無法形成公意，只能採用少數服從多數的原則來進行表決。
顯然，公共意志永遠能夠正確意識到全體的利益之所在；民眾意志卻不能夠如此。公意能夠知道做什麼事會危害到全體人的生命財產安全，民眾意志卻常常會被欺騙、被操縱。公意知道，“奴役他人，或者被他人奴役都是不正義的”，民意卻可以在奴隸主的操弄下，認為“適度的奴役”是有益的。那些認可“適度奴役”的人也有公意存在於心中，因為他們不會同意這樣的做法：要用抽籤的方式來決定誰做奴隸、誰做奴隸主。在這種情況下，即使做奴隸的機會是均等的，人們也不願意接受這種奴隸制度，這說明，人們的公意知道——奴隸制不是什麼好東西。那些認可奴隸制的人，只是希望自己做主人，別人當奴隸，僅此而已。
但是歷史上奴隸制為什麼會存在呢？這是因為公意經常被矇蔽，人們錯聽領袖的意見、受到統治者的愚弄，導致錯認了自己的利益之所在，明明身為奴隸，卻還自詡為主人，蠢到不可救藥的地步。當布魯圖刺殺凱撒，並且宣佈他是共和國的公敵時，人們報以熱烈的歡呼；可是在聽到安東尼煽動性的演講，得知凱撒曾許諾給每個公民300賽斯特爾提烏斯金錢時，民意又導向了凱撒那邊，人們熱烈的擁護這名破壞共和制的獨裁官，並且把屋大維看做他的化身，親手葬送了共和國，把奴隸的枷鎖扛在自己的頭上，可他們卻還以為屋大維皇帝是自己的保護人，是帶領他們奴役其他民族的英雄。民意有時就是這麼可憐、可笑。
民眾經常把皇冠獻給壓迫自己的人
法律應是公意的體現，而非民意的結果
公共意志具有普遍性，是所有人都一致認同的，平等是它的基本原則，在盧梭看來，真正的法律應基於公意而非民意。
在簽訂社會契約時，人們都有一個公共的意志，那就是個人加入社會、服從於社會，社會也要反過來保障個人的安全。人們無法像猛獸那樣離群索居，而是需要在社會中的互相幫助、互相約束，所以人加入社會的目標就是為了獲得安全。保障每個人的生命財產安全就是一個公共意志，基於此，法律就應當規定所有人的生命財產都不得遭受侵犯，一旦有人違反這個規定，就要受到法律的制裁。這條法律規定是放之四海皆準的，除非社會瓦解、人類滅亡，否則它不會被廢止；一旦它被廢止了，社會就會陷入動盪與混亂，使人類走向毀滅。如果個人生命財產得不到保障，可以隨意殺人搶劫，那麼這將是個怎樣的社會？
法律所規定的權利必然是所有人生來都皆有的，法律的物件必須是普遍的人，而非具體的個人。盧梭說：“法律可以規定各種特權，卻不能指名道姓地把它們授予任何人。它可以把公民分為三六九等，甚至給這些等級以成員資格，但是不能指明某個人屬於這些等級。”真正的法律中不能出現具體個人的名字，因為個體並不是法律所規定的物件。當元老院要求立法將國王的稱號賦予凱撒，並且讓他終身當執政官時，這種法律就已經不是公意的體現了——法律可以規定有一個皇帝，但它不能具體規定由誰來當皇帝。因為任何人都不可能得到所有人的支援，不可能沒有一個反對者。哪怕99%的羅馬人都擁護凱撒，只要有1個羅馬人反對他，那麼這就不能上升為公意，而僅僅是主流民意。當法律規定有一個皇帝時，又不能規定具體由那個人來擔任時，它的潛臺詞就等於說“人人都有權來當皇帝”——這才是一條基於公意的法律。那些把權力賦予某個具體的人，規定只有他才能獨享權力的法律是無效的、虛假的，因為它不是公意的體現——真正的法律不會出現任何人的名字。
民意反覆多變，在某個時候它對誘拐兒童司空見慣、熟視無睹，在某個時候它又受到輿論的引導，變得狂熱而亢奮，要求把對誘拐犯施加死刑，如果法律去迎合這種多變的民意，它的量刑標準必然反覆無常，最後全由法官個人的意志說了算。在明朝初年，朱元璋痛恨腐敗，對腐敗罪施以最嚴重、最殘忍的刑罰；但是在朱元璋死後，後面的皇帝對腐敗就寬容了很多，法律的規定並沒有改變，但已經無法像之前那樣繼續執行了，大部分腐敗官員都被流放或赦免，而非一律誅滅九族。這說明，針對腐敗所頒佈的酷法只是朱元璋一人意志或當時主流民意的體現，而非公意的結果。隨著朱元璋的死去，主流民意的變遷，這種虛假的法律也就城了擺設，再也無人去執行。
因此，盧梭反覆強調——“法律是公共意志的行為”。
法律要體現的是公意，而不是民意
人數不能壓倒一切，數量並非真理
在物理學中有一個術語叫做“合力”，它是各種不同方向的力互相抵消之後所產生的效果。合力並不是最大的那個力，它的方向也不一定與最大的那個力一致。只要在斜方向出現一個力，即使再弱小，也會導致合力偏離最大那個水平方向的力。
在政治學中，公意就是一種合力，它並非主流民意，並不等於大部分人的意志。主流民意狂熱的崇拜數量優勢，無視少數群體的訴求，要求他們必須以少從眾，不得發表與主流不同的觀點，不得阻擾主流的方向。公意卻並非如此，公意是主流民意與少數意見相互抵消之後所產生的。譬如在大革命時，拿破崙曾被大多數法國人捧為天神，但在少數波旁王朝遺老和革命派看來，他卻是個魔鬼與復辟者。由於拿破崙掌權，所以少數人的意志被壓倒、忽略，在一個時期內拿破崙被他的崇拜者捧到了天神的高度。可是當拿破崙下臺之後，少數的聲音得到表達的機會，於是拿破崙就從天神下降為偉人，之後又從偉人繼續下降為強人——支援他的人或者反對他的人都一致承認，他是一個能力很強的人，至於偉大還是渺小、神聖還是黑暗，那便是各種具體意見的展現了。即使大部分人把拿破崙當作天神和偉人，但民意不是公意，在公意看來，拿破崙毫無疑問是個強人，但不一定是偉人。
民意不等於真理，多數不等於正義，主流不等於法律。任何法律都要基於所有人的普遍利益，而不是隻維護多數人的利益，真正的法律堅持一個也不落下原則，絕不會作出有損於部分人利益的規定。