當地時間12月6日，拜登團隊多位核心成員確認，拜登已選擇提名加利福尼亞州現任總檢察長澤維爾·貝塞拉（Xavier Becerra）出任衛生與公共服務部部長。如果這一提名得到國會參議院批准且貝塞拉成功上任，現年62歲的他將回到闊別四年的聯邦政壇，延續此前24年國會眾議員期間的華盛頓生涯，併成為首位出任該職位的拉美裔。這也意味著，貝塞拉將自動退出填補當選副總統卡瑪拉·哈里斯於明年1月就職後空缺出的議員席位的激烈競爭。
而在7日，一個更為令人意外的重要提名從拜登陣營傳來：曾擔任中央司令部司令的陸軍四星上將勞埃德·奧斯汀（Lloyd Austin）將獲得新防長提名，此前呼聲極高甚至被認為鎖定提名的前副防長米歇爾·弗盧努瓦（Michele Flournoy）再次與五角大樓失之交臂。
貝塞拉和奧斯汀分別是候任總統拜登確認提名的第四位和第五位內閣部長。此前，國務卿（11月23日）、國土安全部部長（11月23日）以及財政部長（11月30日）等人選早已引發外界各種解讀，拜登希望在這些人選中同步體現的專業度與多元化也可見一斑。
然而，時至今日，大選投票日已過去將近五週時間，距離11月7日拜登正式發表勝選演講也已過去整整一個月，拜登在搭建班子方面卻似乎並不著急，甚至在一些關鍵職位上給人以久拖不決之感，這與他本人及其領導的政府所要面對的迫切挑戰似乎存在一定脫節。
與前任相比，拜登組隊慢了？
如果說拜登“不著急”，或者內閣人事安排較慢的話，應該要透過一些對比來驗證。首先，必須承認的是候任總統安排內閣的時間並沒有明確的規定，但通常情況下從政策執行效率的角度出發，成員人選還是越早提名、越早就位為好。
具體來講，現任美國總統特朗普在2016年12月1日即確認勝選三週多之後便提名了吉姆·馬蒂斯出任防長，後者在2017年1月20日即特朗普就職當天就得到了國會參議院的批准。同樣，前總統奧巴馬在確認當選將近四周後宣佈了關於希拉里·克林頓出任國務卿的提名，2009年1月21日即奧巴馬就職第二天，希拉里就得到國會參議院放行，投入新角色。
早一些提名雖然好，但晚一些也並未被驗證就會有大問題。近年來最晚的一次大概就是奧巴馬在2009年3月2日才宣佈了提名時任堪薩斯州州長的凱瑟琳·西貝利厄斯（Kathleen Sebelius）出任衛生與公共服務部部長。其背後的故事為：候任總統奧巴馬最初在2008年12月11日便提名了曾長期擔任國會參議院民主黨領袖的湯姆·達什勒（Tom Daschle）出任衛生部長，但後者很快被曝出與醫療保險行業有利益糾葛，因而被迫放棄提名，故奧巴馬不得不重新為自己的全民醫改尋找新的執行人。
但無論如何，如果以宣佈勝選後一個月為時間節點，拜登的確算是動作有些慢的。準確地講，拜登在這一個月內確定了15位內閣部長中的5位、10位內閣級官員中的6位。與之相比，從2008年11月4日晚間宣佈勝選，到當年12月4日為止，奧巴馬宣佈了15位內閣部長中的6位、9位內閣級成員中的4位，應該說在部長級層面還是比拜登要稍微快一些的。
相比而言，特朗普從2016年11月8日晚宣佈勝選之後的一個月內的提名工作可謂“神速”：他宣佈了15位內閣部長中的10位、8位內閣級官員中的5位。由此可見，一個“反建制派”的外行反而在“組隊”方面“雷厲風行”。
至於可以給拜登“動作拖拉”找的顯眼藉口，則是2020年大選計票耗時持久，同時特朗普方面拖延至11月24日才同意開啟權力交接，但至今仍拒絕承認結果，這都給拜登“組隊”造成了現實障礙。
但實際問題在於，這些特殊情況其實並不妨礙對自己當選一事篤定的拜登提前著手人事佈局。對此，拜登現在的處境還可以與前總統小布什在經歷五週爭議之後的“反戈一擊”進行比照。
2000年的選舉日雖然是11月7日，但由於佛羅里達重新計票爭議的原因，最後到12月12日才以聯邦最高法院的判決為節點確認了小布什的勝出，次日，戈爾宣佈敗選，小布什名正言順地開啟班子搭建的程序。不過事實上，彼時的小布什已在11月26日宣佈了自己未來的白宮辦公室主任安德魯·卡德（Andrew Card），而在12月13日之後的三週之內（2001年1月3日之前）則快速宣佈了當時14個內閣部長的全部提名以及五位內閣級官員中的三位，只有貿易代表和白宮全美禁毒政策辦公室主任先後等到了2001年1月11日和5月11日。
顯而易見，如今的拜登並沒有像小布什那樣“蓄勢待發”，而是保持了至少低於近年來平均速度的穩步緩慢推進。再細化來看，儘管拜登關於國務卿、國土安全部部長、情報總監三個職位上的人選決定相對快於特朗普和奧巴馬，但在11月23日之後拜登對其他職位提名的進度則顯著放慢下來。
更甚於此的是，前三位總統幾乎都可以在確認勝選後的一個月內快速搞定國務卿、財長、防長及司法部長四個關鍵職位的安排，特朗普時也只有國務卿推遲到了2016年12月13日才最終宣佈，而拜登在發表勝選演講後的一個月時間內只確認了其中的兩位，在整整一個月的時間點上才傳出了防長人選，這似乎也能說明一些問題。
圖為作者自制
疲於掌控議程與整合各方勢力？
那麼，目前拜登的內閣搭建過程出問題了嗎？有的答案一定認為沒有。其中一個理由便是畢竟一切都還在推進之中，提名工作並沒有耽誤新政府的交接。另一個理由則可能是，總統自己的班底，特別是隨著從奧巴馬政府以來盛行的分管不同政策領域的所謂“沙皇”（Tsar）紛紛就位，內閣也就不那麼重要了。
然而，前者的解釋大概只能說明拜登團隊眼下沒有什麼太大的問題，後者的解釋的力度仍無法否認內閣部長職位的存在——即便白宮團隊已超越了這些部長來主導核心決策，但部長的位置仍可以體現民主黨內“分贓”與平衡的效果。這也能在一定程度上說明，拜登當前在黨內整合上似乎正在面對越來越大的累積壓力。
先回到貝塞拉衛生與公共服務部部長的提名，原本被關注比較多的人選其實是兩位民主黨籍的現任女州長：羅得島州州長吉娜·雷莫多（Gina Raimondo）和新墨西哥州州長米歇爾·盧漢·格里沙姆（Michelle Lujan Grisham）。雷莫多原本被拜登團隊看中，但她卻還是拒絕了衛生部長職位的邀約。雖然藉口是不習慣華盛頓政治，但據傳雷莫多更希望獲任財長或商務部長。
此外，更讓雷莫多擔憂的也是拜登政府架構中逐漸顯現出的“疊床架屋”。在宣佈衛生部長人選之前，拜登已宣佈任命傑夫·津茨（Jeff Zients）出任白宮應對新冠疫情的特設協調員，而目前擔任拜登過渡團隊聯席主席的津茨在奧巴馬時期就涉足了全民醫改和TPP等重大政策制定，影響力頗大。正因如此，任何新的衛生部長都有理由擔心自己會否只是給這位白宮抗疫“沙皇”打下手而已。
至於盧漢·格里沙姆，她與津茨同為過渡團隊聯席主席，儘管其本人極具意願出任衛生部長，但拜登團隊卻偏偏更期待她出任內政部長，從而延續至少從1975年以來該職位人選來自或出生於密西西比河以西地區的傳統，不過該提名最終遭遇了她本人的拒絕。
在兩個人選先後出局之後，貝塞拉的可能性才“浮出水面”，並以其與佩洛西、哈里斯的密切關係得以保持自身特有的政治角色。衛生部長這一人選的一波三折，至少說明了拜登正較為艱難地在掌控議程與整合各方勢力之間謀求某種平衡，而目前看來，拜登想實現前者，就不太容易實現後者。
提名“緩慢”或是為“大妥協”
類似的難以擺平的問題至少也發生在防長和農業部長的安排上。就防長人選而言，奧斯汀的意外出線非常值得玩味。儘管幾乎早在拜登當選之前，曾在奧巴馬政府第一任期擔任分管政策副防長的弗盧努瓦，就如四年之前一樣得到了最高的關注度，但拜登卻遲遲不讓這個猜測成真。
拜登的顧忌也是因民主黨內的進步派勢力對弗盧努瓦的鷹派立場持有反對意見，甚至還多次公開指責弗盧努瓦與軍工產業利益之間的密切關係未來會給她帶來不小的包袱。與此同時，非洲裔群體再次站出來，希望在五角大樓首次迎來一位女性掌門人之前先迎來首位非洲裔。
在派系與族裔之外，拜登與弗盧努瓦之間也始終沒有建立起來較為密切的私交，他們的關係可能還要透過與弗盧努瓦合夥開辦諮詢公司、已被拜登提名為國務卿的布林肯來實現聯絡。更為嚴峻的是，拜登與弗盧努瓦之間早在奧巴馬政府時期就存在著明確政見分歧：2009年，在弗盧努瓦主導向阿富汗增兵計劃之時，拜登卻堅持徹底反對此舉。雖然在2016年夏天，拜登到新美國安全中心發表演講，作為中心創始人的弗盧努瓦主持了活動並盛讚拜登，拜登則回讚道，“防長女士，我為你（向希拉里）寫了推薦信”，但現如今拜登似乎並不太有意願輕易地接受希拉里的人選，所以才又傳出了前國土安全部部長傑伊·約翰遜（Jeh Johnson）有望成為首位非洲裔美國防長的訊息。然而，約翰遜在奧巴馬政府任職八年的經歷又太容易強化所謂拜登團隊即是“奧巴馬3.0”之感。
最後，拜登轉向了67歲的奧斯汀，按照與其團隊聯絡密切的一位前官員的話說，“這個選擇看上去更少麻煩，更少反對，關係也更容易處理一些”。不過，這位在2013年被奧巴馬提名來取代馬蒂斯的奧斯汀，如今也需要同馬蒂斯當年一樣的頗有爭議的國會豁免。（編者注：根據美國限制軍隊文職人員法案規定，軍人退役七年後才可擔任國防部長，不滿年限者需要國會豁免。）
雖然拜登或許最終可以解決此事，但奧斯汀所面對的畢竟極有可能不是馬蒂斯當年面臨的“府會一致”，而且民主黨內部某些人也對再次豁免並不買賬，即便是國會非洲裔民主黨人中，也仍舊存在支援弗盧努瓦的聲音。
但無論如何，在11月23日宣佈外交安全團隊之後的兩週之後才提出防長安排，而且人選令外界頗感意外，這顯然是不太多見，或者說是存在令人遐想空間的做法：奧巴馬在同一天宣佈了希拉里的提名，並公開了留任防長羅伯特·蓋茨的決定，而小布什則是在確定鮑威爾的國務卿提名之後12天，向外界介紹了拉姆斯菲爾德的“迴歸”。
也有觀點認為，拜登在防長人選上拖延的時間越長，就越有可能給世界一種“防務不再重要”的印象，而這將進一步損害華盛頓在世界範圍內的所謂信譽。
就農業部長人選而言，若本著提名人選來自農業州的傳統，拜登原本很容易鎖定人選，比如2018年敗選的北達科他州女性國會參議員海迪·海特坎普（Heidi Heitkamp），甚至是曾在奧巴馬政府擔任過八年農業部長的艾奧瓦州前州長湯姆·維爾塞克（Tom Vilsack）都是比較穩妥的人選方向。然而，在民主黨內部進步派以及非洲裔勢力的要求下，來自俄亥俄州的國會眾議員馬西婭·富奇（Marcia Fudge）竟然也擠入了考察範圍，而這位非洲裔女性民主黨人所代表的俄亥俄州第11選區幾乎沒有農業人口。
換言之，這兩類人選之間爭奪的本質是關於農業部定位的爭奪：即是要延續農業部代表農業州利益的定位，還是要讓農業部更多地發揮解決飢餓、貧困等社會問題的“進步作用”。目前，拜登團隊看似一籌莫展，或已開始考慮加入其他人選來平衡目前的“難分伯仲”。
總的來看，選舉勝利後的資源分配環節原本就難免上演各路人馬的爭奪。或許正是因為國會議員出身的拜登更傾向於“大妥協”的政府，所以這次的這些派系爭奪才會如我們目前看到的如此顯性。
值得注意的是，眼下拜登政府在剛剛起步之時就已表現出了不同以往之處——既相信自己的小圈子，但在參與決策或執行的層面則刻意實現最為充分的平衡。正因如此，提名過程穩步推進也可能並非是拜登“動作緩慢”，而是老謀深算。至於拜登這種願意花更多時間在不同聲音中儘可能實現“妥協”的風格，對美國未來的內外決策到底意味著什麼，才是更為有趣且有意義的觀察點。
原文標題《拜登組隊緩慢，是拖拉，還是老謀深算？》，本文2020年12月8日首發於澎湃新聞。