鄭州在2018這一年實現了三個指標一起突破,第一個是常住人口突破了1000萬人；

第二個是市域的建成區突破1000平方公里,第三個是GDP突破1萬億元。三個突破具有歷史性意義,標誌著鄭州進入了一個新時代、鄭州的城市發展進入一個新的階段。

鄭州今後的戰略定位是:國家的超級大城市;國家中心城市,將是經濟中心、貿易中心、交通樞紐航運中心;中原地區城市群的領頭羊,形成以鄭州為中心、為樞紐的一個城市群。鄭州要抓好交通樞紐建設,要加大公共服務建設力度,要努力成為開放高地,要做好財政與投融資管理。

關鍵詞:區域中心城市 戰略定位 交通樞紐 開放高地

作者簡介:黃奇帆,中國國際經濟交流中心副理事長、全國人大財經委原副主任、重慶

一：鄭州發展的戰略定位問題

2018年,鄭州在三個重要的城市指標上有了里程碑意義的突破。一是常住人口突破

了1000萬;二是建成區面積增加了200平方公里左右,使得鄭州市域的建成區突破1000平方公里;三是GDP突破1萬億元。鄭州在2018這一年實現了三個指標一起突破,具有歷史性意義,標誌著鄭州進人了一個新時代、鄭州的城市發展進人一個新的階段。

鄭州下一步應該發揮怎樣的功能?需要從全域性出發來謀劃,要周全的規劃和頂層設計。中國除港澳臺外的31個省份,超過1億人口或者7000萬到1億人口的大省有七八個,這些省的省會城市一般跟本省的經濟比例有一個約定成俗的邏輯,這個邏輯大體可以用“一二三四”四個指標來衡量。

一是省會城市的佔地面積大體上是省土地面積的5%~10%.河南省有16萬多平方公里面積,鄭州市域面積7000多平方公里,佔5%左右的比例,顯然有些偏低了。

二是省會城市、中心城市的人口一般應該佔全省人口的20%左右。河南省有1億人,鄭州事實上應該達到2000萬人,但目前只佔全省的10%,只有1000萬人。

三是省會城市的國內生產總值(GDP)應當達到全省GDP的30%左右。河南省GDP接近5萬億,鄭州是全省的20%,偏低了。如果整個河南省增長5%~6%,那麼鄭州應比其他兄弟地市要快半步,別的地方平均增長6%的話,鄭州就應該增長8%或者8.5%。

四是有關服務業。中心城市的服務業,包括政府主導的公共服務,市場主體的服務業和服務貿易應當佔全省同類行業比重的40%左右。如果整個河南省的服務業有1萬億的話,鄭州市應該佔40%,就是4000億.用這個“一二三四”去框的話,可以把鄭州15年以後該達到的目標值、功能定位想清楚了。這不是主觀的,也不是想做大就能做大的目標值,而是從全省的角度,從中原地區的角度看,鄭州應該有這麼一個責任。然後按照長遠的頂層設計,腳踏實地的一年一年規劃、五年五年規劃,並互相銜接,這就會為鄭州的發展產生不懈的動力。

另外,到了超級大城市做規劃要想三件事、三個圈,一是城市本身的2000、3000平方公里核心圈的規劃,二是城市圈大都市圈的規劃,三是超級大城市同200~300公里半徑內關聯的其他大城市、特大城市形成的城市群規劃。像開封、許昌、新鄉、焦作4個地市都在鄭州100公里的範圍內,是鄭州大都市圈的四兄弟。在300公里以遠的地方,還有洛陽、南陽、信陽等其他一些城市,都與鄭州有聯絡,都以鄭州為核心,這就是城市群的邏輯了。

理清上述概念可以給鄭州幾個定語:

第一,鄭州是我們國家的超級大城市;

第二,鄭州要成為國家中心城市,將是經濟中心,貿易中心,交通樞紐航運中心;

第三,鄭州是中原地區城市群的領頭羊,形成以鄭州為中心,為樞紐的一個城市群。

總體說,鄭州在2018年三個里程碑意義的指標突破以後,按照全省經濟社會發展的需要,應該有“一二三四”的目標。作為超級大城市搞規劃就要有三個圈的概念,核心圈、大都市圈、城市群的概念,有了這些概念以後,如果經過若干年實現了,逐漸在功能上就體現出經濟中心、貿易中心了。鄭州不是國家綜合性的金融中心,但至少是中部區域的產業鏈金融中心,因為有服務業的產業鏈,金融肯定會相應的發展。有些定位如交通樞紐、物流中心等等這些中心城市的功能也會自然展開。

二：鄭州要抓好交通樞紐建設

鄭州要大發展很重要的是要抓交通。交通樞紐至少有五種,對鄭州來說發展好、建

設好五種交通樞紐十分重要。

第一個交通樞紐是鄭州引以為傲的米字形高鐵樞紐。中國的高鐵極大地改變了中國城市執行的版圖。到目前為止,中國真正叫做樞紐性高鐵的其實就8個城市,北京、上海、廣州是終端型的樞紐;還有就是5個通過型的樞紐,中部地區是鄭州,武漢、合肥,西部是重慶,西安

第二個樞紐是貨運鐵路樞紐。鄭州歷史上是中國傳統鐵路貨運的中心,鄭州要成為

一個經濟中心、貿易中心,不僅僅靠人流,更重要的是要有一個貨流,貨流當然以鐵路

為中心。鄭州在高鐵時代要抓住機遇,要成為中國內陸最重要的鐵路貨運樞紐。現代鐵路貨運樞紐無非是兩類:一類是礦物、糧食、煤炭等大宗物資集散樞紐地,另一類是鐵路集裝箱樞紐地。鄭州要發展的是商品集裝箱鐵路樞紐。鐵路集裝箱的貨運樞紐可能是三五個省範圍內有一個,整個中部地區需要兩個,長江南面一個,北面一個,南面在湖南湖北是個點,北面鄭州是個樞紐點。一是因為鄭州是超級大城市貨運量充足,二是因為在歷史上鄭州就是鐵路貨運樞紐。可以建一個十平方公里的鐵路配送站,再配十平方公里的物流中心,形成倉儲、物流、貨運中心.

第三個樞紐是航空。鄭州機場現在能吞吐6000萬人次、50萬噸的航空貨運.隨著電

子郵包、跨境電子商務的不斷增長,航空貨運也會不斷增長。鄭州也要發展和建立基地航空公司;要多建機場航站樓上的登機橋;應該有很好的飛機維修,有各種部件配送的保稅倉庫,是一個能提供免稅航空油的基地,這樣更多的飛機願意到鄭州來維修、加油,加油加的是保稅的油,鄭州的保稅區與機場在一個區位上,要充分利用在機場裡保稅區的配套條件,為航空公司做好服務。另外,一個好的機場要有良好的商業商務服務。在香港,40%的收入來自香港機場候機樓裡的小賣部、免稅商店或者吃飯、休息、買衣服各種各樣的活動場所。鄭州機場的規模和旁邊的空間絕對可以變成一個航空城,一方面是個大機場,另一方面是個大的購物中心,大的俱樂部、大的旅遊中心。老百姓不光是坐飛機到機場來進進出出,還可以單純為了買東西,為了開眼界,也會到機場來轉一轉。機場人丁興旺,其他各種業務也會跟上.

第四個樞紐是軌道交通。作為超級大城市需要建軌道交通、地鐵交通。地鐵是個長遠規劃。地鐵投資一方面是為滿足居民出行需要;另一方面也是一種拉動,可以拉動地鐵站附近的房價,這樣修建地鐵的投資也就回收了。香港地鐵政府沒出一分錢,就是在地鐵站上面加蓋物業,香港地鐵200多公里,基本上市場化運作。鄭州現在1000萬人,至少應該有200、300公里地鐵。

再有,鄭州作為一個超級大城市,要想著城市圈。在鄭州500公里地鐵網的外側,輻射出4條或者8條到新鄉、許昌、開封、焦作以及周圍地市州一級的城市軌道,這樣整個鄭州大都市圈可能形成的地鐵、軌道交通是800公里。總之,從規劃角度講,城市中心圈是地鐵,大都市圈是輕軌,城市群之間是高鐵或城際鐵路.

第五個樞紐是通訊。首先,目前鄭州有個跨境電子商務一秒通,鄭州已經成為互聯

網直聯點。鄭州還要做通訊樞紐,網際網路中心.其次,要建設IaaS(基礎設施即服務)

雲端計算中心這樣的通訊基礎設施,鄭州應該是個雲端計算中心,也即資料處理中心(IDC).這是個重要的產業,也是基礎設施。再次,在這個基礎上產生大資料服務能力的Paas(平臺即服務)和人工智慧軟體服務 SaaS(軟體即服務).實際上一個地方如果把這三個功能搞好了,這地方也就超前於其他各個地方,會領先一步,而且步步領先。

三：鄭州要加大公共服務建設力度

一個大都市除了基礎設施好、城市空間、就業各方面好以外,公共服務也要好。鄭

州作為一個超級大城市,公共服務十分重要,標誌性的醫療體系,標誌性的教育體系,

標誌性的文化設施體系等都要相對齊全。在這三個方面鄭州要下點工夫。

一是醫療：

如果說100萬人需要一個三甲醫院的話,河南省1億人口,大體上應有100個三甲醫院。如果河南省要有100個三甲醫院的話,鄭州這個大都市形成40個甚至50個三甲醫院是應該的。鄭州現在有18個三甲醫院,需要再加22個.一個三甲醫院投資至少是10億元,20多個三甲醫院需要準備200億元的投資,整個河南省就要準備600多億或1000億元的投資。投資醫院是投人小、產出大,單從唯GDP論的角度講,建醫院只要有市場,比發展工業賺錢,還輕鬆,還得人心。因此,建三甲醫院可以做個五年或十年規劃.

二是教育：

河南不算教育高地,但也不是教育窪地.河南應該佔全國3000萬大學生的1/13,1/14,應該有220萬、230萬名大學生。但現在整個河南大專院校的在校生才100多萬名,好像少了100萬人。另外,現在全國有3000多個大專院校,如果從這個意義上做平均的話,河南也應該有200個,但現在大概只有130多個,學校的數量也少了點,在校生也少了點。河南省1億人的普九是到位的,高中畢業生普及率也與全國水平相當,數量也不少,比例跟全國平均值一樣。

但是這麼多的高中畢業生能進大學的毛入學率卻比全國低得多。因此,河南在教育上要加大投入.要將河南的高等學校建成150個、170個.還要建一些民辦高等院校,可以請北京、上海等一些地方的大學教育集團到河南來建分校。還可以邀請一些大企業、大集團來河南或鄭州辦高等學校。

三是文化:

鄭州是個有5000年曆史、3000年都會歷史,很有歷史淵源的地方。鄭州

作為一個超級大城市、中心城市,處在河南豐富的歷史文化條件下,要圍繞文化基礎設施、文化作品、文化人才三個方面推動文化高地建設,要加大投資、有所作為.

四：鄭州要努力成為開放高地

開放的高地有五個標誌。

一是口岸高地內陸地區的樞紐口岸可以有航空、鐵路和公路三種。這三種口岸都建起來,鄭州的集輸運系統、跨境電子商務的各種集輸運系統都會變得更加一體化。

二是通向世界各地的交通樞紐,包括航空、鐵路、公路、航運等等,應該是一個同國際大交通樞紐能夠直接連線的交通樞紐。

三是開放平臺、境內關外保稅平臺。保稅區的功能不僅僅是一般貿易、加工貿易,還可以做轉口貿易、離岸貿易、服務貿易和跨境電子商務,是一個地區得以大進大出的功能性口岸平臺。作為境內關外特殊監管區,鄭州已經有了,但是目前僅有5平方公里,還需要再進一步擴充套件。

四是自由貿易區。全國一共12個自由貿易區,河南省級的自貿區有三個,鄭州、洛陽、開封各有一個。自貿區營商環境建設要對標自貿協定(FTA)中的零壁壘。自貿區也是個開放平臺,而且是最高階的服務貿易的開放平臺,是最高階的遊戲規則制度的開放平臺。在開放高地建設過程中,如果能把自貿區的探索試驗做好了,開放就有了新的高度、深度和廣度。鄭州自然而然就成為中原大地最為開放的高地了。五是開放高地要形成一批開放的產業,開放的企業,這些企業、產業在這裡可以大進大出。要有人才的開放、企業產業的開放、平臺的開放,平臺的開放又包括保稅區,自貿區的開放,還有樞紐口岸等等,構成整套的開放體系.

五,發展中城市的財政與投融資管理

如上所述,鄭州市未來10多年要佔河南省20%的人口、30%的GDP,40%的教育、衛生、文化等公共服務。總的目標是要實現貿易中心、交通樞紐、經濟中心。這將涉及巨大的投資,包括五六千公里的城市道路需投資5000億元,七八百公里的地鐵軌道交通需投資4000多億元,教育、衛生,文化等公共服務需投資2000多億元等等,大約共需2萬多億元的投資.這些投資有的可以市場化由企業來承擔,有的可以公私合作(PPP)方式承擔,有的可能是國家級投資單位承擔。

毋庸危言,這中間相當多的是公共服務專案,至少有1萬多億元必須由地方政府的財力來承擔。如何解決好鉅額的投資資金來源,又避免過度負債風險,關鍵是要抓好財政管理、搞好土地儲備,推進PPP投融資改革。

(一)要按照“六要六不"的工作原則,抓好財政管理

第一,理財理念要堅持多予少取、放水養魚、涵養稅源,不能竭澤而漁、寅吃卯糧、收過頭稅。在經濟下行的週期裡,更要發揮財政逆週期的調節作用,著力減稅降費,降

低企業負擔,增強企業發展活力。通過涵養稅源,擴大稅基,最終形成一個低稅費成本、低要素成本,低物流成本,低物業成本,低資金融通成本的“五低”投資環境。

第二,一般預算財力支出要量人為出、收支平衡,不能搞透支,更不能搞赤字財政。

在每年的財力排程執行過程中,政府要堅持量人為出,特別注意收支平衡。不搞財政赤字的關鍵在於努力做到收支的“三個平衡”。一是靜態平衡,就是預算收支要平衡,“以收抵支”。二是動態平衡,指的是現金流平衡,要善於做到“十個鍋子八個蓋”。三是債務結構平衡,對於歷史形成的既有債務,在結構上要做到短期和長期債務的調節平衡,嚴格控制短期債務的增長.

第三,積極的財政政策要善於運用財政資本槓桿、社會資本,撬動全社會的投人產出效益,但不能以財政資本過分地槓桿債務融資而擴大債務風險。

對地方政府而言,怎樣做才是“積極的財政政策”呢?就是在財政資本使用上,要注重投放到那些具有“四兩拔千斤”效用的領域,發揮財政資本對社會資本的槓桿作用,更好地促進地方經濟發展的品質和效益。第四,政府搞基礎設施和公共建設的投資是可以透支的,但由此形成的債務率和負債率不能超過警戒線,債務成本不能太高,債務率(債務餘額與財政收入之比)不要超過70%,負債率(債務餘額與GDP之比)不要超過30%。同時,還要控制債務成本,即使債務率不超過70%,但都是高利貸也不行。政府要充分利用自己的良好信用,儘量使用各種利息比較低、週期比較長的資金。

第五,地方政府要善於發揮土地財政功能,不能唯利是圖、推高地價房價,破壞投資環境。

由於土地出讓形成的所謂“土地財政”,就成為中國特有的制度優勢,應當把它充分利用好。在土地財政管理方面,有一個特別要注意防範的問題,就是土地出讓收益作為地方財政收入的重要來源,政府往往希望地價越高越好,但決不能把土地價格搞得過高。高地價必定導致高房價,而高房價不但老百姓不滿意,還會削弱實體經濟的發展,終究得不償失.

第六,政府要善於建設強大的、有信用的投融資平臺,但不能層層疊加、搞得太多太濫。

這些年的實踐表明,地方政府的投融資平臺是一個城市在工業化、城鎮化起步階段甚至進人快速發展期時,地方政府整合各類資源、增強融資信用、破解發展資金難題的有效載體,是先於經濟發展週期加快基礎設施建設的有力推手,是在市場訊號薄弱、政府財力不足又不能發債的條件約束下,為工業化、城鎮化獲取長週期、低利息融資,以加快基礎設施和公共設施建設必要而合理的路徑選擇。

從實際操作看,有幾個問題需要特別引起注意:

一是平臺公司數量和規模要嚴格控制,

二是高利息借貸堅決不能搞,

三是財務監管要加強,四是要像保護生命一樣維護投融資平臺的信用。

(二)要遵守五條原則做好土地儲備

在土地管理的五條原則中,最關鍵的一條就是建立土地儲備制度。這作為政府調控土地市場的重要手段,可以有效顯化國有土地的資產價值。土地儲備做好了,不但可以為城市發展提供有效的資金支援,還可以保障重大基礎設施和民生工程用地需求,推動城鎮化健康發展。土地儲備和金融有機結合、良性迴圈,還能平衡政府財政收支,稀釋債務並降低風險.

(三)要按照五個路徑抓好PPP的投融資改革

PPP模式核心是構建起“利益共享、風險共擔”的機制。

應當把握好五個原則:

一是利益共享。所有PPP專案,都要保證政府公共部門、民營企業以及社會投資者能利益共享,不能由任何一方獨享。

二是風險共擔。一方面,風險與利益對等;另一方面,一旦有風險,大家一起來承擔,不能讓任何一方獨自兜底。

三是公共利益最大化。因為PPP專案都是社會公共服務專案,不能唯利是圖,必須充分體現和照顧公共利益。

四是兼顧社會效益和經濟效益。不能只講公共利益,不講經濟效益,否則就吸引不了社會投資。

五是既要有激勵,也要有約束,保證社會投資者有合理的收益。這五條原則是高度關聯的,缺一不可。