長期以來，非稅收入增速過快的問題一直對中國財政的健康發展構成負面影響。近日，這一問題的解決有望取得實質性進展。據媒體報道，財政部正在綜合各省非稅收入管理條例的特色，研究起草全國性的非稅收入管理條例草案。

日前，中國法學會財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文教授，在接受中國青年報記者專訪時指出，非稅收入增長過快的根源在於當前的財稅體制下地方財政收入不足。想要從根源上解決這一問題，就需要賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。而從長遠來看，房產稅應作為地方財政收入支柱之一。

據測算2013年地方財政收入約佔全國財政總收入的53%，但其承擔的全國財政支出比重則佔到80%以上

中國青年報：您怎麼看近年來非稅收入快速增長？

劉劍文：中國政府財政收入分為稅收收入、非稅收入、社會保險基金收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入、轉移性收入六大類。這裡的非稅收入是狹義的，包括國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收入、行政事業性收費收入、政府性基金收入、專項收入、罰沒收入和其他收入。

非稅收入快速增長，可能不排除部分地區、部分領域存在亂收費和亂攤派的因素，另一部分原因在於屬於國有資源（資產）有償使用收入的土地出讓金近年來膨脹過快。特別是在各地推進政府職能轉變和機構改革，取消和免徵了很多行政事業性收費的背景下，這一因素更顯突出。

中國青年報：土地出讓金佔比過大對地方財政有什麼影響？

劉劍文：國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收益等非稅收入的存在，符合我們國家的特殊國情。但是，包括土地出讓金等與土地有關的收入，在地方財政收入所佔比重過大，就會造成大家所說的“土地財政”。土地出讓金屬於地方政府性基金收入，完全歸地方政府所有。通過出讓土地獲取財政收入相對快捷且成本較低。所以地方的積極性很高。長此以往，也在一定程度上形成了路徑依賴。

“土地財政”難以保證財政收入的可持續性。因為土地是有限的，地方政府手中可轉讓的土地使用權會越來越少。目前，土地出讓金增長的高峰已經過去。土地轉讓完以後，如何維持地方財政收入就成了問題。

土地出讓金膨脹過快凸顯出地方財政收入不足。為了提供公共用品和公共服務，地方政府需要一定的收入來源。然而，在之前的改革過程中，地方集中了相對多的事權，而財權相對少，同時中央財政收入對地方的轉移支付有限，所以地方的財力得不到充分的保障。

根據今年的預算報告進行測算，2013年的財政總收入中，中央財政收入約佔47%，地方財政收入約佔53%；但在支出方面，中央本級支出所佔的比重約為15%，地方則佔到80%以上。

劉劍文：我們國家1994年開始實行“分稅制”，對於中央和地方的財權和事權進行了基本劃分。但是主要還是進行了財權方面的劃分，事權劃分並不是很清晰。在我們後來的改革過程中，財權越來越集中到中央，一些屬於地方的稅種，後來有很多劃到中央了。同時，隨著新農村建設、城鎮化建設、社保制度等方面改革的展開，地方事權不斷增加。最終多種因素造成了中央和地方財權、事權不匹配的問題。

中國青年報：黨的十八屆三中全會《決定》中已經提出建立事權和支出責任相適應的制度。

劉劍文：這需要在中央和地方多輪博弈中，確定一個比較合適的方案。在這裡特別要強調法治化，即博弈後要形成法律，這樣可以避免將來朝令夕改，防止地方和中央事權財權隨意變動。

解決地方財政收入不足問題，關鍵在於完善地方稅體系

中國青年報：怎樣解決地方財政收入不足的問題？

劉劍文：對於這一問題，國家可以適當調整中央和地方稅收的劃分比例，加大轉移支付的力度。但關鍵的是，應該增加地方“造血”能力，賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。以前，營業稅是地方主體稅種，“營改增”之後，房產稅、資源稅、零售稅都是作為地方主體稅種的可能選項。有關部門需要通過調研作選擇。

中國青年報：房產稅作為地方財政收入的支柱現實嗎？

劉劍文：在很多西方國家，房產稅是地方財政收入的主要來源。中國1986年出臺了《房產稅暫行條例》。2011年上海、重慶開始試點房產稅改革，取得了一些值得肯定的成績，但是效果並沒有完全達到進行試點時的初衷。

目前，老百姓的財產主要是以房產的形式體現的。開徵房產稅涉及老百姓財產權問題，要有法律依據，但是我們目前還沒有關於房產稅的法律，只有暫行條例。開徵房產稅，在我們國家有一個利益博弈的過程，社會也有待形成共識。另外，開徵房產稅還需要有配套的制度保障。但是不動產登記制度今年6月才能建立起來，相應的房產評估制度還沒有建立，納稅人與稅務機關發生爭議時如何尋求有效救濟更沒有確定。

綜合來看，房產稅方面的法律出臺還需要一定時間，房產稅作為地方主體稅種還面臨一些困難。但從長遠來看，房產稅應該作為地方財政收入支柱之一。

中國青年報：零售稅、資源稅是否可以作為地方主體稅種？

劉劍文：在稅制改革過程中，有人提到開徵零售稅，作為地方主體稅種。還有人提出把目前屬於中央的消費稅直接劃給地方。但是這還可能涉及地方稅收競爭等一系列複雜問題，目前還需進一步討論。

資源稅從2011年開始進行改革，接下來還會繼續。比如煤炭稅由從量徵收改成從價徵收，還有擴大資源稅的範圍，把與水、黃金等有關的資源稅納入進來。

中國青年報：開徵房產稅，擴大資源稅範圍等做法會不會使稅負負擔加重？

劉劍文：黨的十八屆三中全會《決定》提出要穩定稅負，所以應該避免開徵新稅種、擴大原有稅種徵收額度導致稅負加重。總體來看，這需要通過優化稅收結構來實現。所以，財稅改革不能單獨從一個稅種或某個方面進行，而需要全面考慮，整體設計。

在這個過程中，還必須注意稅收法定的問題，相關法律應該由全國人大及其常委會制定，避免隨意徵稅帶來稅負加重，引發納稅人的質疑。

中國青年報：還有一種觀點認為，可以通過放債解決地方財力不足問題。您怎麼看？

劉劍文：地方如果能擁有自主發債權，債務收入確實可以成為地方財政收入的一個重要來源。按照我們現在的《預演算法》，地方政府發債是附條件的，要麼需經國務院批准，要麼有法律明確規定。但目前這兩個條件都未滿足，地方政府發債缺少法律依據。

我不反對地方政府發債。但是，在這之前要進行相關立法，建立配套制度。例如，一些西方國家允許地方政府發債，是伴隨地方政府破產製度作為配套的。我們目前的體制下，雖然不可能讓地方政府破產，但是地方政府無力償還債務的時候，應該有一定製度作保障，比如接管制度等。另外，還要考慮風險控制，這就需要對地方政府信用進行評級。

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