一、

眾所周知，當前基層工作十分辛苦，5+2，白+黑，責任無限大，事情無限多，休息無限少，基層幹部都有點叫苦連天的意思。

去年底到中部一個五萬人口的鄉鎮調研，全鎮行政事業編制幹部近百人，多年堅持晨會制度，每天早晨8：30召開晨會，所有幹部參加。晨會既是對前一天工作的總結，又是對當天工作的佈置。鎮委鎮政府每週工作安排，幾乎每天都有很多項中心工作和重要工作，除每個幹部包村以外，還要組成各種臨時工作小組，按晨會要求完成工作任務。晨會結束，除少數必須留在鎮政府坐班幹部以外，全體幹部下到村居。鎮政府沒有閒人，所有幹部都很忙，一件工作沒有結束，新的工作又安排過來了。每天晨會，書記鎮長親自參加，領導帶頭，方法適當，鎮裡每項工作在全縣排名都很靠前，總體來講幹部士氣高昂。

再到東部一個城市郊區鄉鎮調研，全鎮人口也是5萬左右，鎮裡幹部卻多出不少。全鎮共有行政事業編制幹部99人，另外還有200多位聘用人員。東部地區鄉鎮幹部工資普遍比較高，行政事業幹部拿到手的年工資大概20萬元，聘用人員到手工資7.5萬元/年，另外有1.5萬元五險一金。也就是說，不算村幹部，僅僅鎮幹部每年工資支出就要四、五千萬元，還真不是小數。問題是，這個郊區鄉鎮的300多位幹部也都很忙，幾乎沒有部門和人員是閒的，加班是常態，且幾乎所有人都只有上班點而沒有下班點。

以上兩個鄉鎮的情況顯然不是個案，而是當前中國基層治理的常態。鄉鎮一級如此，村一級更甚。東部這個鄉鎮有36個口可以向村級佈置工作，可以想見村級工作之繁忙。

為什麼基層幹部如此繁忙，以及基層體制會如此過熱呢？

二、

之所以出現基層幹部持續繁忙，基層體制持續過熱，是與當前基層工作要求緊密相關的。具體來講，當前基層工作多來自上級部門要求，上級部門一般都會對基層工作有明確的目標、任務、程式要求，一般都會對工作進行檢查監督，其中最重要的也是檢查監督。因為檢查監督，就要評比排名，就要對不符合上級要求與規範的工作進行整改，就要對落後工作一票否決。

上級部門必須有明確任務和規範要求，這也是為了便於檢查監督和評比排名。一旦上級部門安排的工作要檢查監督和評比排名，到了鄉鎮和村級，鄉鎮和村就必須要調動所有資源來完成工作任務，以爭取在評比排名中的好成績。透過評比排名，幾乎所有上級部門安排的工作都變成基層中心工作。上級部門為了便於檢查監督和排名評比，在安排工作任務和工作規範時，一般都要儘可能標準化、具體化以及剛性化，為了顯示對工作的重視和萬一出現事故時推卸責任，上級部門大都傾向頂格管理。

標準化、具體化和剛性化，造成的一個普遍問題是上級要求與基層實際不匹配，基層卻無法透過變通來落實要求完成任務，而只能嚴格按照上級程式與要求開展工作，並對每一步工作留跡。基層無權因地制宜，就有留痕的動力，因為在出現問題上級追責時可以透過留痕來證明自己撇清責任。基層落實上級工作任務時無法變通往往就是工作的硬落地，工作落地才是重要的，效果好不好，是否符合基層實際也就顧不上了。這正是當前基層工作中形式主義越來越普遍嚴重的原因。

一些之前並不重要的部門比如扶貧辦，就透過檢查監督，極大地提高了部門的存在感。在東部城郊鄉鎮調研，到一個村訪問，村支書安排正在村部黨群服務中心坐班的社保員將村部旁居家養老服務中心開啟，讓我們參觀。看到社保員專注地盯著手機，我們很好奇問她在做什麼？原來她正在完成共青團省委給村裡佈置的一道任務，就是完成村級團員輪訓。輪訓很簡單，就是團省委開發了一套系統，上面有一個450秒的影片，要求所有團員觀看影片並答題。輪訓已經進行到第七期。如果村裡團員可以組織起來，將村裡團員輪訓一遍的確不是壞事。問題是，村級團組織早已渙散，村幹部應付上級團員輪訓的辦法就是安排村幹部代替團員看影片和答題。我們訪談的村，第七期有50個培訓名額，就要答50次題，關鍵是不能用同一個手機答題，因此，這個社保員就不斷地換手機進入退出答題，以應付上級團委佈置的輪訓任務。上級所有部門都想方設法向基層佈置任務，基層就只可能用形式主義去應對。

除了以上對每個部門佈置任務的應付以外，上級還要求基層搞建立，建立是加分項，沒有加分項就很難評上先進。在應付上級任務尚力不從心的情況下面，建立自然就成為形式主義的無底洞。

三、

有趣的是，雖然自上而下各個部門都在向基層佈置任務，都在進行監督檢查評比排名，上級部門卻大都是要為農民做好事，服務三農，而不是從農村汲取資源，剝削農民。實際上，自2006年取消農業稅以後，國家不僅不再向農民收取稅費，而且透過各個部門大幅度增加惠農資金，目前惠農資金總額每年超過2萬億。為保證惠農資源下鄉的安全高效，各個部門的規範、程式、監督檢查和評比排名也下得鄉來。也就是說，當前基層幹部繁忙，基層體制過熱，很大一個原因是上級各個部門都在積極為三農服務，建立服務型政府，甚至農民對基層幹部滿意度也成為上級考評內容。所有上級部門都在試圖為農民服好務和逼基層幹部為農民服好務，以致於農民對服務是否滿意也要由上級來考評。這樣一來，就不僅基層幹部被客體化，而且農民群眾也成為了被動的由國家和基層幹部所服務的物件，從而也客體化了。

一旦農民群眾客體化，難以自下而上表達需求偏好。上級部門為了防止基層變通而規定了全國標準的資源下鄉目標、方式、程式，儘管不同地區農村情況千差萬別，基層完成上級任務時卻幾乎沒有與上級部門討價還價、因地制宜的空間，就不可能有主動性，就只能被動按上級各個部門要求去做，程式化操作，形式主義應對。

因此，基層幹部主要工作變成應對上級要求，不可能也不願意瞭解農民群眾真實偏好（瞭解也無用），更不可能去動員群眾做群眾工作。又因為基層幹部無法真正迴應群眾需求，上級透過農民滿意度來評價基層幹部工作好壞，結果就必然是群眾胃口越吊越高，等靠要。基層幹部也因此就缺少獲得感。基層體制過熱，大多隻是空轉，上下都不討好。

上級要求多，農民不滿意，形式主義屢禁不絕，基層體制過熱，基層幹部叫苦連天，之前靠拿誤工補貼來不脫產工作的村幹部就當不下去了，因此就有地方將村幹部報酬工資化，就有人大代表認為村幹部應當享受公務員待遇。之前由村民選舉、能上能下、也能迴應村民需求的村幹部，現在竟然也變成了真正拿工資的幹部。村幹部流動性消失了，基層治理的活力也喪失了。更糟糕的是，過熱的基層體制必然大量透支未來治理資源，長此以往，基層治理將難以為繼。

2021年2月5日晚