周飛舟：《以利為利：財政關係與地方政府行為》，上海三聯書店，2012年版。

1、在中國，地方政府的權限是很有限的，主要是擁有財政收入的部分分配權和財政支出的安排權。中央政府可以通過改變財政分配體制的辦法來改變央地間財政分配格局。因為地方政府缺少決定稅種、稅基和稅率的權限，因此地方政府的收入在很大程度上取決於財政分配體制。

2、這種頗具中國特色的“錦標賽”體制最為引人注目的特點就是極高的效率。以對人事權和財權的控制為前提，中央下達的任務能夠通過層層分解、層層量化的方式快速到達基層政府，同時各級的上級政府又通過目標責任考核的方式對下級政府進行監督、考核和評估，成為各級政府工作的重中之重。這個體制能夠運行無礙，需要兩個前提條件。一是中央在人事和財政方面的集權，二是需要基層政府對地方的經濟、社會和資源擁有強大的控制和動員能力，擁有高效率完成上級目標的能力。

3、在經濟上，政府對企業由管理控制、利潤控制轉為稅收和土地調控，政府和政府官員仍然與地方企業保持千絲萬縷的聯繫，同時對政治和社會組織以及社會事務方面的控制仍然強大。這使得體制外力量雖然有所發展，但是卻呈現出碎片化趨勢。這些力量呈現出和政府力量逐漸融合和同化的趨勢。

4、精英替代理論假設在過去的計劃經濟體制中掌握資源分配權力的政治精英將逐漸被市場轉型過程中興起的經濟精英和社會精英所替代。精英再生產理論則認為舊有的政治精英會在轉型過程中利用其已經掌握的權力去維持在經濟和社會中的地位，成長為新的經濟精英和社會精英。從實踐過程來看，中國社會呈現出的是精英再生產而非精英替代的特徵。

5、近半個世紀以來，西方現代政治經濟學發展出兩個研究政府行為的基本範式，即公共財政學派和公共選擇學派。公共財政學派將政府定義為公共物品和公共服務的提供者，其提供公共服務的效率是轄區居民對政府認同和評價的基礎，這也構成了制約政府行為最重要的力量。公共選擇學派認為政府官員也有自己的利益，沒有理由認為政府會將轄區內居民的利益最大化而忽視自身的利益。

6、分稅制之前，政府間普遍採用的是財政包乾制，上下級政府間每年或者每幾年都要就包乾的形式、基數、超收分成比例進行討價還價。這為各級政府對上“利己”、對下“利他”的“放水養魚”行為提供了一個基本的制度背景，也是典型的財政分權效應。1994年的分稅制將中央和地方的稅收分配比例固定化了，一勞永逸地消除了上下級討價還價的局面，而且通過這種比例把大部分財政收入集中到中央。改革前，中央和地方財政收入是三七開的比例，而改革後則變成了倒三七開。分稅制前後央地財政支出比重並沒有出現顯著變化，一直維持了中央支出佔30%、地方支出佔70%的格局。

7、分稅制改革後，增值稅已經完全不構成地方財政收入的主體稅收。地方主體稅收迅速轉變為被100%劃為地方稅種的營業稅。營業稅主要來自建築業和第三產業，這有助於我們理解90年代後期直至今天仍然過熱的地方基礎設施投資熱潮以及各種以大興土木為主的政績工程。

8、分稅制改革集中了地方政府的大部分工業稅收，使得中西部地區的縣鄉基層政府主要依靠農業稅和“三提五統”等農民負擔來維持其財政開支。這是我們看到在1990年代中期以後農民負擔問題日趨嚴重的深層次原因。

9、改革之後，鄉鎮政府幾乎所有的財政收入都是上級的轉移支付，這造成了兩個後果。第一是這種轉移支付的預算約束非常僵硬，鄉鎮政府基本上失去了安排預算支出的權力。在大部分中西部地區，鄉鎮財政的開支就是人頭開支，只有吃飯支出，沒有辦事支出。第二，農村公共服務缺少人力與財力的支持，大部分用於公共服務的轉移支付資金停留在縣城一級而無法下鄉。

10、央地財政關係在改革開放前三十年時間裡實際上經歷了一個複雜的變化過程。這個變化過程可以大概概括為“三收兩放”，兩次放權時期分別是在大躍進時期和文化大革命前期。從這種反覆的收放實踐中，可以總結出以下幾點重要發現：第一，無論是收權還是放權，絕對前提都是國家對經濟資源的全面控制；第二，放權的核心手段是下放地方的投資權和企業的管理權；第三，無論是集權還是放權，都是在中央在其他方面的高度集權下展開的。

11、一般而言，權力一旦由“條條”系統轉移至“塊塊”系統，地方政府就會有意識地就中央設定的經濟發展目標展開競賽，其表現可以比較鮮明地從固定資產投資規模的迅速擴大上反映出來。

12、在改革開放前，物資配置權和企業管理權一般是在條條和塊塊之間調整。在這種體制下，以地方政府為主的塊塊系統在多數情況下處於被中央直屬的條條系統分割的狀態，既沒有完整的經濟管理權力，也沒有形成其獨立於中央的利益。

13、在80年代中期確立的財政包乾體制下，地方政府一方面可以獲得超出包乾基數的財政收入，另一方面還可以通過鄉鎮企業的上交利潤獲得預算外收入，所以有很大動力去興辦鄉鎮企業。

14、由於企業的稅金以流轉稅而非所得稅為主，而流轉稅與企業固定資產規模是正相關的，因此地方政府主要關注企業規模的擴大，而不太關注企業的效益。

15、在財政包乾制期間出現了所謂兩個比重的迅速下降，即財政收入佔GDP比重以及中央財政收入佔總財政收入比重的下降。

16、構成分稅制基本背景的主線有兩條，一條是中央與地方關係中中央財政的被動局面，另一條則是政府和企業的關係。財政包乾制不但無法實現政企分開的目標，反而在一定程度上加劇了地方政府與企業的結合，這又反過來造成了中央財政能力的下降。

17、與過去的包乾制相比，在分稅制下，地方政府興辦和經營企業的收益下降了而風險增大了，因此分稅制無疑是促成鄉鎮企業大規模轉制以及國有企業股份化的主要動力之一。

18、 分稅制作為一種集權化的財政改革，使得地方政府開始尋求將預算外和非預算資金作為自己財政增長的重點。預算外資金的主體是行政事業單位的收費，而非預算資金的主體是農業上的提留統籌和與土地開發相關的土地出讓收入。

19、土地收入——銀行貸款——城市建設——徵地之間形成了一個不斷滾動增長的循環過程。這個過程不僅塑造了東部地區繁榮的工業化和城市景象，也為地方政府帶來了滾滾財源。

20、中央對地方的轉移支付包括三大類：稅收返還、專項轉移支付和財力性轉移支付。財力性轉移支付的主要目標是促進地方政府提供公共服務能力的均等化，因此財政越困難的地區，得到的財力性轉移支付越多。轉移支付的作用有二：一是實現地區間財政支出的均等化；二是實現中央政府對地方政府的行為約制。

21、分稅制後全國普遍流行一種說法：中央財政喜氣洋洋、省市財政勉勉強強、縣級財政拆東牆補西牆、鄉鎮財政哭爹叫娘。

22、東部地區的稅收返還遠高於中西部地區，而西部地區則得到了最多的專項和其他補助。比較令人驚訝的發現是，中部地區即使在專項和其他補助中，也低於東部地區。換言之，在全國的轉移支付過程中，中部地區嚴重落後於東部和西部地區。

23、預算外和非預算資金可以說是地方政府的第二財政。這個財政幾乎沒有真正意義上的預算約束，地方政府不但用來補充預算內實際支出，甚至將部分資金調入預算內充當預算內的稅收收入。

24、一般而言，財政支出的責任可以總結為三保，也即保工資、保運轉、保建設。在中西部大多數鄉鎮地區，基本上只能做到兩保，也即保工資和保運轉。

25、在地方實踐中，鄉鎮政府要實現自己的可支配收入最大化，並非一味地以收入最大化為目標。因為在這種包乾制下，在一個體制週期內收入的快速增長會提高下一週期內的收入基數和收入任務數，這會造成下一個體制週期內完成任務的難度，並造成自身收入的減少。如果一個官員想要很快晉升，他可能會盡全力增加其任期內的財政收入。如果一個官員預期到自己會在相當長一段時間內留在本鄉鎮，他可能會對收入增長速度進行控制。

26、層層分稅制迅速向上集中了財力，基數包乾法又對下級財政的增收施加了巨大壓力，而轉移支付又沒有迅速到位。這就是分稅制推行之後中西部地區的縣鄉財政面臨的基本局面。

27、“討飯財政”在“虛假收入”之下不斷運行的結果是會累積新型的、由目前的財政體制造成了常規性債務。

28、90年代中後期農民負擔可以概括為“稅、費、工、三亂”四個部分。稅是指農業五稅，也即農業稅、農業特產稅、屠宰稅、契稅與耕地佔用稅。費是指“三提五統”。“三提”是指村集體的三項提留費用，也即村幹部的管理費、村莊的公積金和公益金。“五統”即五項統籌，是指鄉鎮政府以五項公共開支名義收取的，分別是教育附加、計劃生育、優撫、民兵訓練和鄉村道路建設。工是指兩工，分別是農村義務工和勞動積累工，主要用於植樹造林、防汛、公路建設、修繕校舍和農田水利基本建設。三亂即所謂的亂收費、亂集資、亂罰款。從稅和費兩部分來看，三提五統幾乎是農業稅的兩倍。

29、在稅費改革前，鄉鎮政府有統籌費來調度使用，這相當於基層運轉的潤滑劑。稅費改革之後，這筆潤滑劑縮水，鄉鎮政府必然會擠佔、挪用其工資支出來維持鄉鎮的運轉和日常工作。事權上收、工資統發作為稅費改革的配套措施，使得鄉鎮財政越來越空殼化。

30、稅費改革前後政府間關係的變化主要體現為：一是通過對事權和支出責任的再劃分，鄉鎮財政基本上變成了空殼財政，大部分財政資金都是用於發放鄉鎮人員的工資；二是鄉鎮人員的工資比改革前更有保障。

31、專項資金在使用和分配方面存在很大問題。首先是分配。專項資金的分配主要是靠項目申請、評估和批覆來進行的。隨著專項資金數量和種類的迅速增加，層層上報、審批成了地方政府最主要的工作之一，也成為地方政府獲得上級資金的主要管道之一。這種做法使得專項資金的分配流向那些能找會跑、能哭會叫的地區，而最需要的地區往往得不到足夠的專項補助。其次是使用效率。效率問題主要表現在違規使用、一女多嫁和假配套等方面。

32、與不發達地區的吃飯財政和要飯財政相比，發達地區鄉鎮財政具有以下幾個鮮明特點：首先，預算內財政也是吃飯財政；其次，吃飯的開支和辦事的開支在財政體制上是分開的。這一特點使得政府有雄厚的公共建設力量和比較獨立的財政權限；再次，用於辦事的錢主要來自土地的非農化。

33、發達地區村級財務具有這樣幾個特點：第一，村級財政收入的主要來源是土地和廠房的租金；第二，村級的財務收入越龐大，則村委會就越傾向於將對土地的收入從小組一級上收到村一級；第三，私營企業和村莊之間表現出一種獨特的共生關係。

34、土地收入是指政府通過徵稅、收費或者經營形式獲得的、與土地徵用和出讓有關的收入。其中既包括了通過土地出讓得到的土地出讓金，也包括了各種與土地有關的稅費收入。地方政府與土地有關的稅費收入可以分為三部分：一是與土地直接有關的稅收，包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅、契稅等；二是與土地徵用以及房地產業有關的稅費，包括土地開發公司的營業稅、建築業和房地產業的營業稅和企業所得稅、房產和城市房地產稅等；三是耕地開墾費、新增城鎮建設用地有償使用費等部門收費項目。土地的“費重稅輕”是一個事實，如果除去土地出讓金不算，則土地直接稅、間接稅和收費的關係是1比2比1.5左右。

35、土地出讓成本由以下幾個部分組成：一是出讓土地繳納稅費；二是土地補償費用，包括土地補償費、安置補償、青苗補償、地上附屬物拆遷補償等，這主要是補給農民和村集體的部分；三是土地開發費用；四是土地出讓業務費（由土地管理部門收取）。

36、政府土地收入的幾個特點：一是規模巨大；二是稅費項目雜亂、難以體現級差收益；三是稅費管理混亂，收費項目多出自地方性法規。

37、分稅制具有雙重擠壓效應：一是迫使地方政府不斷將增加地方財政收入的中心移向那些零散的、量小的、不重要的稅種（例如營業稅和土地稅）。二是迫使地方政府做大那部分沒有納入預算內管理的預算外收入，這其中主要就是以土地出讓金為主的土地收入。

38、預算外的土地出讓金主要使用途徑有三：一是用於土地開發和轉讓成本；二是用於補充財政支出和土地徵用的其他成本；三是作為基本資產來成立政府融資平臺。後者是聯繫土地財政和土地金融的關鍵機構。

39、在城市開發與建設中，政府資金投入（財政投入+土地出讓金）約佔三分之一，金融投入約佔三分之二。政府融資平臺獲得銀行貸款的途徑有三：公司互保、財政擔保和土地抵押。

40、土地儲備中心是各地政府以地生財的重要部門。銀行不斷向土地儲備中心發放土地抵押貸款，土地儲備中心則不斷進行徵地—開發—出讓以賺取土地出讓收入，基本思路是用舊儲土地的抵押貸款進行新一輪土地徵收，然後用出讓土地的收入還清抵押貸款，再用新徵用的土地進行新一輪的土地抵押貸款。這樣，金融資金作為土地徵用、開發、出讓過程的潤滑劑，使得政府能夠迅速擴大土地開發規模、積累起大量土地出讓收入。上述模式可以稱之為土地、財政與金融的三位一體發展模式。

41、“土地城市化”的發展模式具有以下幾個主要特點：一是土地城市化不以工業化為必然前提；二是土地城市化不以人口城市化為必要條件；三是土地城市化只需要三大要素的參與即可運轉：土地、金融與財政的結合。

42、城鄉統籌對農民的重要影響可以集中概括為“農民上樓”和“資本下鄉”兩句話。農民上樓是指村莊合併和集中居住，而資本下鄉是指，在農民上樓後，原來的承包地因距離太遠而無法耕種，一般將其集中起來租給一些農業產業公司進行規模經營。這是一個由政府運用財政和金融手段推動的過程。

43、地方政府公司化的幾個鮮明特點：一是以層層加碼、不計成本的目標為主要導向；二是以全體動員、全民動員為基本的執行方式；三是以檢查評比、獎勵懲罰為主要的激勵手段。

44、這種看似矛盾的局面正是“以利為利”的財政錦標賽的必然結果。在各級政府以生財、聚財為主要目標的局面下，各級政府力圖在中央控制比較嚴格的預算收入之外開闢新的生財之道。從政府行為的意義上來說，集權和規範管理恰恰在一定程度上“驅趕”地方政府去開闢新的生財之道。這是我們理解新世紀土地財政和土地金融的體制原因。這種將土地、財政與金融結合在一起的三位一體發展模式，一方面造就了持續不斷的經濟增長與城市繁榮，另一方面也積累了相應的金融風險與社會風險。